激發「生」的意願，解決「育」的難題，減輕「養」的負擔——全國政協重點提案辦理共商生育支持之策

當前，我國人口發展正面臨「老齡化」與「少子化」交織疊加的雙重壓力。出生人口持續下降，從2016年全面實施二孩政策後的1883萬小高峰逐步下降到2020年的1200萬，總和生育率從1.7以上回落到約1.3，已經跌破國際警戒線。中共十九屆五中全會將積極應對人口老齡化確立為國家戰略，並提出「降低生育、養育、教育成本」重要部署。

基於這樣的背景，農工黨中央在深入調研的基礎上，向全國政協十三屆四次會議提出《關於完善生育支持政策體系促進人口長期均衡發展的提案》，聚焦生育支持政策措施效能發揮等問題，提出了「經濟支持、服務供給、權益保障」的相關建議。

該提案被列為2021年全國政協重點提案之一。日前，關於完善生育支持政策體系重點提案辦理協商會在全國政協機關召開。提案者代表、承辦單位相關負責人和部分委員、專家聚集一堂，圍繞「全面三孩」新政策，共商生育支持體系完善之策。與會者表示，宜在激發「生」的意願，解決「育」的難題，減輕「養」的負擔等方面協同發力，努力實現政策預期。

托育供給：要「有」要「優」更要「普惠」

托育服務事關千家萬戶福祉，做強托育服務，是推動實現適度生育水平，促進我國人口長期均衡發展的基礎性工程。

當前生育率相對較高的發達國家，無一不在做強托育服務上下功夫，普及的托育服務為他們提振生育意願、支持多孩家庭、提升婦女產後返崗率發揮了積極作用。而我國的托育服務，不論是同群眾日益增長的需要和業界的期盼，還是同發達國家的水平相比，均存在較大差距。

國家衛生健康委員會人口監測與家庭發展司司長楊文庄帶來了一組數據：目前，我國3歲以下嬰幼兒總人數約4000萬，入托率在6%左右，即便在城市，入托率也不到10%，遠低於發達國家25%-55%的入托比例。

「應該講，托育服務是我國民生保障『短板中的短板』，『生了孩子沒人帶』也是當前『不想生、不敢生』、影響三孩生育政策實施效果的重要因素。」楊文庄直言。

全國人大常委會委員、農工黨中央專職副主席楊震提出，應增加托育服務供給，明確國家在公共托幼服務中的主體責任，積極推動有條件的幼兒園開設托班，將2-3歲嬰幼兒托育服務納入以公立機構為主的普惠型幼教體系。

「同時，建議鼓勵和支持黨政機構、國有企事業單位和社會力量，盤活各種閑置資源，創辦開設嬰幼兒托育服務機構，並就近實現資源開放共享。積極探索居家式托育，將社區家庭作為托育服務的補充形式，通過照護培訓、資金補貼、評選表彰、監管服務等方式，鼓勵鄰里互助托育。」楊震表示。

國家發展改革委宏觀經濟研究院社會發展研究所研究員張本波調查發現，托育服務在存在巨大缺口的同時，也面臨著招生難的問題。托育機構布局不合理、價格高等因素是導致供需錯配的重要原因。

有關機構在對北京市海淀區的一項調查顯示，25%的營利性機構月收費標準在7000元以上，50%在4000-7000元之間，僅25%在4000元以下，給許多家庭帶來巨大經濟壓力。儘管如此，很多托育機構還是在虧損運營，感到入行托育服務「不容易」。

「這是因為很多托育機構都在起步期，抗風險能力較弱，建設成本、運營成本較高，投資回收周期也比較長，再加上缺乏財政等支持政策，導致社會力量辦托難。」張本波表示。

在他看來，托育服務屬於公共服務範疇，政府應該承擔起基本責任。「政府兜底，非基本的部分由家庭和企業來分擔，建立三方共擔的成本分擔機制。」

全國政協委員、中國人口與發展研究中心主任賀丹認為，托育服務一定是要普惠或免費的，才能起到更好促進女性職育平衡、提升生育率的作用。「我們一定不要走先市場化、產業化再推普惠的老路，時間耽誤不起。應該像養老服務體系建設一樣，磚頭、床頭、人頭一起補，像抓學前教育三年行動計劃一樣，把普惠入托率作為核心指標。」

張本波也認為，政府應完善供給體系的頂層設計，明確托育服務發展的政策取向，加大中央預算投入，採取運營補貼、獎勵補助、購買服務等方式，降低企業的運營成本，支持機構提供普惠服務，探索通過發放家庭托育券或直接發托育補助，降低家庭的養育成本，提高家庭消費意願。

生育支持政策：需全方位「共振」

生育支持政策可分為三類，除了以托育服務為代表的配套服務政策外，還包括親職福利（時間支持）和經濟支持政策。改革開放以來，我國社會福利政策並未以生育支持為核心進行設計，生育成本主要由家庭承接，剛剛起步的生育支持政策體系，也存在很多短板弱項。

拿親職福利政策來說：目前，我國對女性分娩的親職福利政策主要是產假、生育獎勵假和哺乳假等，即便是已經出台了相關支持政策，也存在落實不到位的問題。

全國政協人口資源環境委員會副主任，中國計劃生育協會常務副會長、原國家衛生和計劃生育委員會副主任王培安在調研中發現，當前《中華人民共和國人口與計劃生育法》規定的「符合法律規定生育子女的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵」條款在實施中遭遇「不同解釋」，獎勵假期間的生育津貼待遇也因此難以落實。

「建議對產假期限規定作出延長調整，使產假的落實更具可操作性，也使各地區能夠比較一致的享受法定的產假，助力生育友好型社會的創建。」王培安表示。

楊震提出鼓勵各地結合實際，增設生育二孩三孩獎勵性產假，並增加產假靈活性，允許新生兒母親視情況分散休假。「同時，從國家層面統一規定並強制推行男性陪產假，可靈活使用。」

國家醫療保障局待遇保障司副司長劉娟對延長產假提出了不同意見。她表示，應對支持政策進行一體化研究。「如果簡單延長產假，可能會使女職工在職業發展方面受到更大歧視，影響他們的生育意願。」

全國政協委員、中國社會科學院哲學研究所研究員陳霞認為，女性在就業時遭受不同程度的歧視，很大程度上是由於缺乏合理的生育成本分擔機製造成的。「目前的局面是，增加的生育保障福利（如延長產假等)的成本完全落在了用人單位身上，這當然容易引起對女性尤其是年輕女性的就業歧視。」她認為，政府應在教育、醫療、職場友好、發放生育津貼、減免稅收等方面多管齊下，通過引入多樣化的成本分擔形式，推動生育成本在家庭、用人單位、政府之間合理分配，舉全社會之力，共同降低生育成本。

全國政協委員、北京金台律師事務所主任皮劍龍表示，「沒有建立完善的人口生育公共服務保障體系，是生育成本高的一個很重要的原因，建議建立我國人口與生育的公共法律服務體系，嚴格落實勞動法、女性權益保障法等法律法規，制定和完善保障女性合法權益的配套措施，保障女性的就業、休假權力。」

經濟支持政策也是與會者關注的重點。

楊震建議，實行家庭稅收減免，將3歲以下嬰幼兒照護等相關支出納入專項附加扣除。完善生育保險制度，將覆蓋範圍從與用人單位建立了勞動關係的職工擴展到所有醫保參保人群，明確產前檢查、住院分娩和計劃生育手術三項基本待遇都納入醫療保險。探索多種形式的育兒津貼制度、家庭教育補貼政策、住房優待政策等。

賀丹認為，鞏固和完善我國的生育保障制度是一項重大迫切的研究任務。「個人認為，我國的人口條件和國家財力，還不支持另搞一套家庭福利政策，地方的財力要引導到優先完善生育保險制度上來。」

對此，劉娟表示，目前生育津貼已經佔到生育保障支出的78%，為了防止對醫保基金帶來較大壓力，造成制度性的風險轉嫁，未來生育保險的完善，將考慮與待遇條件脫鉤，即只要參保就享受生育保障待遇。「我們會在政策的包容性上做一些設定。」

財政部社會保障司副司長王新祥帶來一個好消息。「根據中央有關規定的部署，個人所得稅專項扣除方案已經『在路上』，很快就會出台。其他和財政部相關的生育支持政策，我們也會統籌考慮，積極配合衛健委、發改委、教育部等部門做好相關工作。」

精準定位：不要大水漫灌

賀丹在會上談起了她在調研中發現的一些問題和她對精準施策問題的研判。

「一些地區在研究生育支持政策時，把政策重點放在鼓勵支持三孩生育上。有些人提出生育一孩是家庭的剛需，可以不用支持，有限的政策資源要重點用來支持二孩、三孩。這是非常值得探討的。」

在賀丹看來，在目前經濟社會發展和政策條件下，走進婚姻家庭，進而生兒育女，已經不是年輕人的剛需，而且一孩的養育體驗直接影響二孩和三孩生育決策。

這在近年來的一系列數據上也有所體現——10年來，我國一孩生育水平呈現快速下降態勢，從2011年的0.9左右降至2020年的0.63。2020年，「90後」即當年21-30歲的女性已婚比例為57.6%，比「80後」同期下降了12個百分點。「90後」理想子女數為0的比例提高至1.7%，顯著高於「80後」和「70後」的0.3%。

「一孩生育是決定總和生育率長期趨勢的基礎，只有生育了一孩，才有可能生育二孩及以上孩次。因此，生育支持政策應淡化孩次概念，重點支持年輕人適齡婚育。」賀丹表示。

全國政協人口資源環境委員會主任、國務院發展研究中心原主任李偉也表示，「各地在生育支持政策的認識上確實存在這樣的誤區，過多關注二孩三孩，而我們現在最突出的矛盾就是一孩少，一定要認清形勢，做出正確的政策引導。」

楊文庄也持相同觀點。「全面二孩政策後為什麼會有一個生育小高峰？因為都是『70後』在搶生。全面三孩政策後，我們的目標人群是『90後』『00後』，他們目前的狀態是對三孩政策無感，兩個孩子都不在考慮範圍內，更別說三個孩子。所以，千萬不能拿全面二孩政策後的生育形勢來研判和順推未來的生育情況，一定要精準施策。」

除了適齡婚育人群，賀丹還着重提到了中等收入群體，認為他們是生育意願轉化率最低的群體，是生育潛能最大的群體，也是生育支持政策應重點關注的目標人群。

數據顯示，2019年我國育齡婦女理想子女和打算生育子女數分別為1.92和1.73個，遠高於近年實際生育水平，說明由於受外部約束，個體生育意願未能完全實現。受教育程度越高的人群平均現有子女數與其意願子女數的偏離越嚴重。大專以上學歷人群未實現的生育意願為0.26，小學文化以下的為0.07，前者比後者高出近3倍。與此類似，非農業戶口、非農就業、城鎮地區、東部地區女性的平均理想子女數及生育意願的實現程度都更低。「這部分中等收入人群面臨育兒焦慮更大，迫切需要針對性施策，幫助重點人群提升生育意願的實現度。」賀丹表示。國外的經驗表明，無差別地發放育兒福利或者補貼，只會增加低收入群體生育，影響少部分生育群體的生育時間安排，對提升女性終身生育水平的影響有限。因此，與會者都認為，精準施策，避免大水漫灌是提振生育水平的當務之急。

改善生育意願：比放開生育政策更關鍵

會上，人力資源和社會保障部失業保險司副司長杜剛提出了一個問題：為什麼過去生育政策沒有放開的時候，有人即使被開除公職、高額罰款也要超生，現在全面二孩、全面三孩政策來了，卻怎麼鼓勵都不生了？

「這就涉及到了一個生育意願的問題。生育意願強烈的情況下，生育政策的效果可以立竿見影。一旦生育意願轉弱，生育政策的效應也會遞減。這也是此前二孩全面放開後，沒有出現預料中的生育率大幅提升現象的根本原因。從這個意義上來說，改善生育意願比放開生育政策更關鍵。」賀丹表示。

在李偉看來，過去在農業社會，大家普遍有「人多好辦事」的思想，生兒育女能幫干農活還能防老，帶有宗族和孝悌色彩，兒孫滿堂就是「人生贏家」。而今時代變遷，養育孩子的成本和資源早已不可同日而語，很多年輕人認為生養一兩個孩子所能享受到的天倫之樂抵消不了要付出的代價，生兒育女的動機也就發生了變化。

如今生育率下降已成為世界級現象。從實際情況看，隨着生育年齡不斷推遲，晚育現象更加普遍，尤其是三孩生育年齡未來可能繼續提高。無論從醫學角度還是從家庭角度看，高齡生育多孩的家庭壓力顯而易見，這對促進優生優育、家庭撫養等提出新挑戰。

對此，與會人員表示，若將生育配套政策看作「蓄水池」，生育意願就是「池中之水」。光靠政策放開，提高蓄水池容量是不夠的，還要涵養「生育意願」之水才行。而生育意願的提升，需要系統整體的制度設計，需要全社會共同參與，通過生育、教育、住房、養老、就業等一系列協同政策機制的構建和落地，最終形成覆蓋範圍更廣、對家庭更友好的軟環境，從而促進「三孩政策」更好地落地實施。

陳霞提到了生育的社會價值問題。「我覺得要培養一個新的生育觀念，那就是生育不僅僅是個人或者家庭的事情，也是帶有社會性的，要認識到適齡婚育對社會發展的重要性。」

「雖然現在還沒有多少人認為自己生孩子是為了民族的繁衍、社會的發展作貢獻，但實際上確實起到了這個作用，因此，政府一定要承擔起相應的支持生育的責任，最大力度地降低生育和養育成本。」杜剛說。

在楊文庄看來，人口結構的改善是一個長久課題，需要久久為功。他特別希望全國政協能夠進一步加強呼籲，在全社會營造出適齡婚育、尊重婚姻、尊重家庭、尊重母親、兒童優先、丈夫積极參与育兒的社會友好氛圍。「我們也會會同有關部門積極落實相關政策，努力提高優生優育服務水平，降低生育養育教育成本，切實減輕群眾負擔，不斷提振生育水平，促進人口長期均衡發展。」楊文庄表示。

委員建言

全國政協常委、國家統計局原副局長賈楠：

破解低生育率關鍵要解決"教育焦慮"

推動三孩政策的落實落地，不僅要以「一老一小」為重點，建立健全覆蓋全生命周期的人口服務體系，還需切實推進教育制度改革，從而更好地解決育齡夫婦「不想生、不能生、不敢生」的難題。

從醫學角度考慮，女性生育的最佳年齡一般是25-30歲，但目前，「晚婚晚育」已經成為一個普遍的社會問題。我國教育學制較長，居民平均受教育年限逐步提高，是導致婚育年齡明顯延後的一個重要原因。

建議縮短學制，將小學六年制改為五年制、初中三年制改為兩年制，並普及高中階段教育，實行覆蓋小學、初中、高中階段的「十年義務教育制」。同時，將在校大學生納入生育保險覆蓋範圍，為在校期間生育的大學生提供基本醫療保障和適當的生活津貼，並設置休學、復學等大學生生育方面的制度便利，減少大學生的人工流產比例。

關於在整個社會中蔓延的「教育焦慮」，一方面，對孩子教育的時間和金錢投入給家長們造成了沉重的負擔，成為年輕人不敢生育的重要原因之一。另一方面，從小學到中學階段長期、高強度的學習競爭，也會導致青少年學生身體素質下降、患抑鬱症的比例增加，甚至帶來年輕人高自殺率的社會風險。

接續前面提到的「十年義務教育制」，我們是不是可以免除小學和中學階段的升學考試，實行小學到高中的一貫制基礎義務教育？是不是可以推行教師定期流動制度，取消小學和初、高中的重點學校，實現義務教育均衡發展？是不是可以推進職業教育和高等教育的配套改革，改革高考制度，普通高校「寬進嚴出」，保留末尾淘汰率和轉學率，讓大學和學生都能夠選擇更適合的學生和專業？我覺得這些都是可以考慮的。

建議在基礎教育階段突出教育的基礎性和入門性，在注重「德智體美勞」的同時，把專業教育和職業教育前移到中小學階段，及早發現偏科偏才學生進行培養，鼓勵初高中階段教育多元化發展，並讓學生根據自身的情況提前進行高等教育和職業教育的選擇和分流。在此基礎上，切實推進高質量教育體系的建設，使教育回歸其本質，推進職業教育和高等教育的配套改革，形成有利於青少年健康成長、成才的多層次教育體系。

全國政協委員，九三學社陝西省委會副主委、西安文理學院副院長王曉萍：

托育服務人才培養要一體化

至2020年底，我國3歲以下嬰幼兒總數為3991.5萬。按照嬰幼兒與保育人員比例要求，以最低入托率5%計算，所需保教人員的規模接近200萬。但目前我國開設嬰幼兒照護相關高職專業早期教育、幼兒發展與健康管理的院校共270餘所，年培養規模預計約2萬名。

巨大的人才缺口不僅制約托育服務規模化、專業化發展，更嚴重影響群眾對托育服務行業的信任和滿意度。

在全國政協十三屆四次會議上，我提交了《關於托育服務人才「高職—本科一體化」培養的提案》，提出從政策制定、機制建立等方面推進托育服務專業人才高職－本科院校一體化培養體系建設。

托育從業人員崗位核心能力主要涵蓋醫學護理、生活照料、兒童行為觀察、早期教育指導與遊戲活動指導等，本科院校具有醫學、營養學、教育學、心理學、藝術等多學科交叉的優勢，擁有醫學護理與兒童發展研究平台。構建托育服務專業人才高職院校與本科院校一體化培養體系，對於托育行業學歷提升、高層次人才培養、以及整體服務質量提升具有重要意義。

建議實施「高層次托育人才培養行動計劃」，除了按照教育部規定每省不少於1所本科院校開辦托育專業外，倡導有條件本科院校開設專升本托育專業，每省不少於1所，並以「申請－審核」方式接收一部分優秀高職畢業生，由政府提供專項經費，進入本科高校進行為期兩年的免費培養。

同時，應構建高職院校與本科院校一體化的全新人才培養模式。雙方構建「高職課程+接口課程+本科課程」的一體化課程體系，建立「本科院校教師+高職院校教師+托育從業人員」一體化交流平台，打造學術性與「雙師型」並重的教師隊伍。此外，一體化建設完善校內醫護、養育與教育實訓條件和校外實踐基地等。

探索托育從業人員一體化培訓模式也在提案中被重點提及。可以依託「本科院校教師+高職院校教師+托育行業專家」平台，充分發揮專家團隊的研究、諮詢、指導、服務作用，開發培訓課程方案、開展專題研究，為托育服務業人才培訓提供理論支撐與智力支持。同時，充分利用本科院校實踐教學資源，開展針對性的實操技能訓練，打通托育從業人員職業發展通道，全面提升托育服務質量。

原文刊登於2021年12月31日《人民政協報》第8版

記者：呂巍