最高法案例：徵收土地方案的公告方式

【裁判要點】

徵收土地方案依法經省級人民政府批准後，市、縣人民政府應當將批准征地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被徵收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法規、廣東省的地方性法規均未對公告的具體方式作出明確規定。實踐中，通常採取在徵收範圍內予以張帖，並在紙質媒體刊登、互聯網政府官方網站發佈的方式實施。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。所謂具體的訴訟請求，關鍵是要有明確的被訴行政行為。起訴人訴訟的被訴行政行為不明確的，人民法院應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規定予以指導和釋明，經釋明起訴人仍然不能明確被訴行政行為的，人民法院應當根據《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條第一款第十一項規定，裁定不予立案；已經受理的，裁定駁回起訴。但是，經釋明起訴人明確被訴行政行為的，無論起訴人明確起訴的一個行政行為，還是數個行政行為，人民法院都應當對被訴行政行為是否符合其他起訴條件逐一進行審查，不得以起訴多個行政行為為由不予受理。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。徵收土地案件中，被徵收人獲得徵收補償，對徵收決定超過法定起訴期限不起訴，自起訴期限屆滿之日起，喪失對被徵收房屋及相應土地的權利。之後又針對行政機關就涉案房屋、土地作出的行政行為提起行政訴訟，與被訴行政行為沒有利害關係，不具有原告資格。

通常情況下，市、縣人民政府根據省級人民政府征地批複作出的征地公告行為，僅僅是對征地批複內容的告知，是一個對當事人的權利義務不產生實際影響的程序性行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。但是，如果被徵收人以徵收公告範圍與征地批複不一致為由，對徵收公告提起行政訴訟，並提供初步事實根據的，人民法院就不能以前述理由簡單裁定不予立案或駁回起訴。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申6918號

再審申請人曹漢明因訴被申請人廣東省廣州市從化區人民政府（以下簡稱從化區政府）徵收土地公告及行政賠償一案，不服廣東省高級人民法院（2016）粵行終1586號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年9月5日立案，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

2005年2月24日，經廣東省人民政府同意，廣東省國土資源廳作出粵國土資（建）字（2005）44號《關於從化市2003年度第三批次城鎮建設用地的批複》（以下簡稱44號批複），同意廣州市人民政府上報的農用地專用和徵收土地方案，將從化市神崗、江埔、棋桿、良口、城郊、鰲頭、街口、中樂、溫泉、桃園等鎮屬下的村委會的集體農用地，和國有中樂茶場的國有農用地，共計20.5783公頃轉為建設用地，並辦理徵用土地手續；同意徵用上述村委會的集體建設用地15.1362公頃，未利用地0.6842公頃；同意收回和使用國有中樂茶場的國有建設用地0.7915公頃，國有未利用地0.033公頃。上述土地37.2232公頃，經完善徵用和收回手續後，同意作為從化市的城鎮建設用地。2006年12月18日，從化區政府發佈從府（2006）75號《徵用土地公告》（以下簡稱75號公告），對44號批複中的第十三號地塊在網上予以公告，公告內容包括批准文號、建設用地項目名稱、徵收土地位置、被征地村及面積、土地補償安置標準等事項。2006年12月20日，從化區政府通過直接送達的方式，將從府征補（2007）1號《征地補償安置方案公告》（以下簡稱1號公告）送達給街口街城郊村民委員會（以下簡稱城郊村委會）。2007年1月4日，從化區政府發佈1號公告，將征地補償安置的內容，包括被征地單位、地類名稱、徵收面積、補償類別、補償標準、補償金額、支付對象、支付方式，進行公告並徵求意見。曹漢明的承包地在本次公告徵收範圍內。2011年9月28日和8月6日，從化區街口街道辦事處（以下簡稱街口街道辦）與城郊村第十八經濟合作社分別簽訂三份《徵用土地協議書》。2011年9月30日，街口街道辦與城郊村第十七經濟合作社（以下簡稱十七經濟社）簽訂《徵用土地協議書》，上述協議合計徵收土地85.1013畝。2012年12月12日，城郊村委會及所涉經濟合作社出具書面材料，證明徵地補償款已全部付清。2012年11月7日，從化國土局作出從國房群字（2012）59號《關於限期辦理征地補償登記的公告》，主要內容：一、征地範圍內尚未辦理征地（含房屋、青苗等地上附着物）補償登記的權益人，請於本公告發佈之日起7天之內向街口街道辦辦理補償登記手續。二、對逾期不辦理征地補償登記的，視為放棄辦理登記，將實行證據登記保全，並按照從府（2010）51號《從化市徵收集體土地暫行規定》標準核算補償款，交由市公證處提存，視為已完成登記和落實補償的手續。待調查登記的權益人明晰並無爭議後，權益人可向街口街道辦申請辦理領取提存補償款手續。三、對逾期不辦理征地補償登記的，按上述辦法公證提存後，將配合街口街道辦及相關職能部門，按相關法律法規開展征地清場工作。2012年12月12日，從化國土局向曹漢明發出從國房群字（2012）75號《關於逾期未辦理征地補償登記依法實施證據保全並辦理補償款提存手續及告知聽證權利的通知》以及送達補償數據通知和提存通知，曹漢明未申請聽證，其補償款予以公證提存。2013年1月11日，從化國土局作出從國房群字（2013）12號《責令交出土地決定書》，要求曹漢明收到決定書之日起七日內配合完成地上建築物及地上附着物的清障工作，同時辦理領取補償款手續。曹漢明不服申請行政複議，廣州國土局於2013年1月29日受理該案。2013年2月1日，曹漢明承包地上的青苗等附着物等被強制清除。2013年5月27日，從化國土局根據從化市土地儲備開發中心的申請作出從國土用結字（2013）013號《同意用地結案書》，同意終結2003年度第三批次十三號地塊的征地程序。2014年5月26日，廣州國土局作出穗國房行復（2014）7號行政複議決定（以下簡稱7號複議決定），認為從化國土局未在舉證期限內提交證據材料證明其履行擬定並公告征地補償安置方案法定職責，應視為該行政行為沒有證據、依據，決定撤銷責令交出土地決定。曹漢明對7號複議決定查明事實及處理意見仍不服，提起行政訴訟，請求撤銷7號複議決定。2015年1月30日，廣州市中級人民法院作出（2014）穗中法行終字第1546號行政判決，認為7號複議決定處理結果正確，未對曹漢明的合法權益造成實際影響，判決駁回曹漢明的訴訟請求。2015年6月，曹漢明提起本案行政訴訟，請求確認從化區政府發佈徵收土地公告、批准發佈徵收補償安置方案以及清障活動等徵收行為違法；停止非法建設行為、恢復土地原狀，賠償經濟損失60500元。

廣東省廣州市中級人民法院（2015）穗中法行初字第355號行政判決認為，從化區政府沒有提供其在曹漢明所在村集體進行公告的證據，不能視為曹漢明已經知道征地行為的內容，曹漢明提起本案訴訟沒有超出法律規定的最長保護期限，起訴未超法定期限。曹漢明訴請確認從化區政府發佈征地公告、批准並發佈征地補償安置方案以及清障活動違法。上述訴訟請求包含多個行政行為，雖經釋明曹漢明仍堅持全部訴訟請求，依法只審查從化區政府發佈征地公告的合法性問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定，廣東省國土資源廳作出44號批複，批准徵用涉案土地。從化區政府作出75號公告，將44號批複的批准文號、建設用地項目名稱、徵收土地位置、被征地村及面積、土地補償安置標準等事項進行公告，符合上述法律、法規規定。從化區政府發佈徵收公告行為合法，曹漢明請求行政賠償缺乏事實和法律根據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，判決駁回曹漢明的訴訟請求。曹漢明不服，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2016）粵行終1586號行政判決認為，一審只審查從化區政府發佈征地公告行為的合法性，不影響曹漢明就其他行政行為另循救濟途徑，並無不妥。從化區政府依據44號批複作出、並在網上發佈75號公告，將征地補償安置方案公告直接送達城郊村委會，雖然沒有證據證明其在徵收範圍張貼公告，程序不規範，但鑒於被徵收集體經濟組織已經與徵收部門簽訂徵收土地協議，並付清全部征地補償款，該項程序問題不足以確認案涉徵用土地公告行為違法。徵收土地公告行為不違法，曹漢明主張行政賠償亦不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

曹漢明申請再審稱：1.44號批複項下的征地呈報資料中地塊十三與案涉土地接近，但仍無法證明案涉土地屬於徵收範圍。75號公告存在超範圍超面積征地情形。2.一、二審僅審查征地公告行為的合法性，未審查征地批複及其後續行為的合法性，亦未審查行政賠償的事實與請求。請求撤銷一、二審判決，確認從化區政府所作的征地行為違法，判令其停止建設，恢復土地原狀，交還曹漢明耕種，並賠償曹漢明經濟損失60500元。

從化區政府答辯稱：44號批複附件上載明地塊十三為街口村、城郊村12.8251公頃。75號公告上載明徵地包含街口村、城郊村、城南村、雄鋒村12.8251公頃。75號公告增加城南村和雄鋒村的原因是，地塊權屬詳查時發現，涉案地塊的邊界少數飛地涉及上述兩村，但沒有增加範圍和面積。請求駁回曹漢明的再審申請。

本院經審查認為，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規定，國家徵收土地依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款規定，徵收土地方案經依法批准後，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將批准征地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被徵收土地所在地予以公告。《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十二條第一項規定，國家徵收土地，依照法定程序批准後，市、縣人民政府應當在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村範圍內發佈征地公告。根據上述規定，徵收土地方案依法經省級人民政府批准後，市、縣人民政府應當將批准征地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被徵收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法規、廣東省的地方性法規均未對公告的具體方式作出明確規定。實踐中，通常採取在徵收範圍內予以張帖，並在紙質媒體刊登、互聯網政府官方網站發佈的方式實施。本案中，經廣東省人民政府批准同意，下發44號批複後，從化區政府通過互聯網發佈75號公告，將批准文號、建設用地項目名稱、徵收土地位置、被征地村及面積、土地補償安置標準等事項在網上予以公告。之後，將草擬的征地補償方案直接送達給城郊村民委員會，並發佈1號公告，徵求被徵收人意見。從化區政府發佈徵收公告的程序和內容不違反法律、行政法規和地方性法規的規定。從化區政府未提供證據證明在徵收範圍內的鄉鎮、村予以張貼，程序不符合土地徵收的通常做法不妥，但不構成程序違法。一、二審判決駁回曹漢明請求確認從化區政府發佈公告行為違法，並無不當。曹漢明主張75號公告徵收的土地不在44號批複徵收範圍內，並提供44號批複附件作為新證據提交本院。經審查，44號批複附件一「建設用地項目呈報說明書」中地塊十三所指的12.8251公頃被徵收土地，包括街口村、城郊村，且有勘測定界的具體界址點坐標。75號公告徵收公告內容與44號批複地塊十三的征地面積完全一致，徵收範圍基本相同。曹漢明僅以44號批複附件為新證據否定75號公告征地範圍在44號批複批准的征地範圍內，證據不足，本院不予採信。曹漢明還主張，一、二審未審查征地批複及其後續行為的合法性，亦未審查行政賠償的事實與請求。首先，征地批複是廣東省政府作出的最終裁決行為，且不屬於本案被訴行政行為，一、二審未予審查並無不當；其次，征地批複的後續徵收行為包含一系列行政行為，所訴對象不明確，一、二審不予審查亦無不當；第三，一、二審對行政賠償請求已經作出明確回應，認為徵收土地公告行為不違法，行政賠償不能成立，曹漢明的該項主張沒有事實根據。

應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。所謂具體的訴訟請求，關鍵是要有明確的被訴行政行為。起訴人訴訟的被訴行政行為不明確的，人民法院應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規定予以指導和釋明，經釋明起訴人仍然不能明確被訴行政行為的，人民法院應當根據《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條第一款第十一項規定，裁定不予立案；已經受理的，裁定駁回起訴。但是，經釋明起訴人明確被訴行政行為的，無論起訴人明確起訴的一個行政行為，還是數個行政行為，人民法院都應當對被訴行政行為是否符合其他起訴條件逐一進行審查，不得以起訴多個行政行為為由不予受理。本案中，曹漢明起訴時的訴訟請求是確認從化區政府的徵收土地行為違法，訴訟請求不明確。經一審釋明後，曹漢明將其訴訟請求進一步細化為確認從化區政府發佈征地公告、批准並發佈征地補償安置方案以及清障活動違法。釋明後的訴訟請求儘管包含多個行政行為，但被訴行政行為已經具體明確，一審本應圍繞曹漢明提出的三個相互關聯的行政行為，分別審查是否符合法定起訴條件，並作出裁判。但是，一審卻以曹漢明的訴訟請求包含多個行政行為為由，要求曹漢明進一步予以明確，在曹漢明仍堅持其全部訴訟請求時，一審又自主決定只審查從化區政府發佈征地公告的合法性，這一做法沒有法律根據，本院予以指正。鑒於批准並發佈征地補償安置方案行為屬於行政機關內部程序性行為，對當事人的權利義務不產生實際影響不可訴，「清障活動」發生於2013年2月1日，曹漢明於2015年6月提起行政訴訟，超過2年法定起訴期限。在此情形下，再以漏審批准並發佈征地補償安置方案和「清障活動」為由再審本案，沒有實際意義，本案不予再審。

還應指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。徵收土地案件中，被徵收人獲得徵收補償，對徵收決定超過法定起訴期限不起訴，自起訴期限屆滿之日起，喪失對被徵收房屋及相應土地的權利。之後又針對行政機關就涉案房屋、土地作出的行政行為提起行政訴訟，與被訴行政行為沒有利害關係，不具有原告資格。2012年12月，從化國土局已經將徵收補償數額告知曹漢明並對徵收補償款予以公證提存，至2014年年底，曹漢明未對該補償決定提起行政訴訟，喪失對涉案土地的權利，2015年6月對75號公告提起行政訴訟，已經喪失原告資格。同時，根據《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第九條規定，以公告方式送達的，起訴期限應當自公告確定的期限屆滿之日起計算。75號公告於2006年12月在網上予以公告，2015年6月曹漢明提起訴訟，顯然超過法定2年起訴期限，且無正當理由。為此，一、二審受理曹漢明對75號公告行為的起訴不妥，本院亦予以指正。鑒於曹漢明申請再審，人民法院不宜作出對再審申請人更為不利的裁判，本案不予再審。

再要指出的是，通常情況下，市、縣人民政府根據省級人民政府征地批複作出的征地公告行為，僅僅是對征地批複內容的告知，是一個對當事人的權利義務不產生實際影響的程序性行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。但是，如果被徵收人以徵收公告範圍與征地批複不一致為由，對徵收公告提起行政訴訟，並提供初步事實根據的，人民法院就不能以前述理由簡單裁定不予立案或駁回起訴。曹漢明起訴的理由即是如此，所以本案不能以75號公告屬於對被徵收人權利義務不產生實際影響的程序性行為為由不予受理。

綜上，曹漢明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規定的情形。本院依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條之規定，裁定如下：

駁回曹漢明的再審申請。