政策簡報丨李巍：與中國競爭：拜登政府的印太經濟外交

作者簡介（按發言順序排序）

李巍

，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、國際關係學院教授、博士生導師、美國研究中心執行主任，擔任《外交評論》《國際政治科學》和《國際展望》期刊編委。主要研究領域：國際政治經濟學、美國研究、經濟外交。曾先後在美國亞太安全研究中心、康奈爾大學和日本亞洲經濟研究所等機構擔任訪問學者。著有《制度之戰：戰略競爭時代的中美關係》（2017年）、《制衡美元：政治領導與貨幣崛起》（2015年）、《制度變遷與美國國際經濟政策》（2010年）等，在《中國社會科學》、Chinese Journal of International Politics等國內外主要學術期刊上發表論文多篇。

摘要

從特朗普政府開始，美國將中國確立為最主要的戰略競爭對手，其中「印太戰略」是美國同中國展開競爭以護持其全球霸權最為重要的戰略工具。拜登政府上台之後，為了更加有效地與中國展開競爭，全盤繼承並大幅升級了這一新型國際戰略，其中最核心的升級就體現在其以經濟外交為抓手，在產業鏈、高端技術、基建和數字貿易等方面為「印太戰略」注入經濟合作動能，並最終於2022年5月正式啟動了「印太經濟框架」。美國試圖通過夯

實「印太戰略」的經濟基礎，構建排他性區域經濟聯盟，以實現其在地緣經濟和地緣政治兩個方面制衡中國的目標。拜登政府在以上四個方面的經濟外交努力，將有可能對中國的地緣經濟環境形成更為嚴峻的戰略壓力，我國需要深入研究並審慎應對之。

喬·拜登（Joe Biden）就任美國總統後，明確提出了美國正在與中國進行激烈的競爭（stiff competition），美國的對華認知也從「緊迫的挑戰」（pacing challenge）上升為「緊迫的威脅」（pacing threats）。為此，拜登政府在過去一年多的時間裏，大力展開經濟外交，試圖在印太地區構築針對中國經濟的統一戰線，夯實「印太戰略」的經濟基礎，進而將其打造為同中國進行全面、持久競爭的利器，以在地緣經濟方面加大同中國競爭的力度。具體而言，美國正積極通過經濟外交在供應鏈安全、尖端技術、基礎設施建設、數字貿易四個方面構建排除中國的經濟聯盟，與中國競爭印太地區的經濟領導權，而所謂的「印太經濟框架」（IPEF）就是美國政府印太經濟外交的集大成者。

一、產業外交：構建供應鏈聯盟

產業外交是美國印太經濟外交最為核心的內容。美國產業外交的目的不僅是助力產業迴流，保障本國產業安全，解決在新冠疫情中暴露出的產業鏈脆弱性問題，更為重要的是要構建排除中國的供應鏈聯盟，削弱中國的全產業優勢，鎖定中國的產業升級空間和水平，讓中國無力挑戰美國經濟霸權。在產業外交中，美國以「安全」與「民主」為抓手，分三步部署實施。

首先，美國將供應鏈同經濟安全相掛鈎。2021年2月24日，拜登簽署了第14017號行政令，要求全面評估關鍵產品和行業的供應鏈風險，並在6月8日發佈了《美國供應鏈百日審查報告》。該報告認為，供應鏈的首要風險在於中國利用低廉成本進行「不正當競爭」、採取「扭曲市場」的產業政策鼓勵生產從而獲得較高的市場份額。此外，美國眾議院軍事委員會發佈《國防關鍵供應鏈工作組報告》，建議國防部將供應鏈安全視作美國國防安全戰略的優先方向，削弱對中國資源以及製造能力的依賴。通過以上措施，美國將中國界定為威脅其供應鏈安全的核心風險來源，為接下來通過外交手段構建以美國為核心、但排除中國的全球供應鏈聯盟奠定了基礎。

其次，拜登政府以民主價值觀為意識形態武器，聯合印太重要產業國構建所謂的「民主供應鏈聯盟」。拜登政府的《臨時國家安全戰略指南》明確提出了美國要與民主盟友及合作夥伴一起重塑供應鏈以確保其安全，進而幫助美國獲取對華戰略與競爭優勢。為此，拜登聯合關鍵印太國家與「民主夥伴」等在羅馬召開了首次「全球供應鏈韌性峰會」，提出為了保障供應鏈安全，應該建立「透明」「可持續」的供應鏈，將中國產業打上「非民主」「非市場」等標籤。美國通過意識形態將雙方的產業競爭轉化為一場「正義」與「非正義」的較量，以掩蓋其維護美國經濟霸權與私利的本質。

最後，多位美國內閣高官在過去一年多的時間裏，通過頻繁訪問印度、日本、韓國、新加坡、印度尼西亞等印太關鍵國家，尋求這些國家對美國重塑全球供應鏈的支持，並同該國供應鏈中的關鍵企業建立密切聯繫，最大限度掌控供應鏈布局。美國一方面用價值觀劃定「小圈子」，說服目標國和目標企業在供應鏈安全問題上支持美國的立場並輔之以利益誘導；另一方面利用其既有的權力優勢實施威脅恐嚇，逼迫目標國和目標企業必須倒向美國，形成更強的對美依附關係，從而鞏固產業聯盟。

美國通過界定風險、建立聯盟、鎖定「小圈子」三個步驟，積極打造其「經濟印太」中的產業聯盟，並以共同的意識形態和對美依附關係為聯盟提供雙重保障，全力提升對華的產業優勢。

二、技術外交：構建半導體聯盟

同特朗普時期主要以對華「技術管制」為主的策略不同，拜登採取了對華「技術管制」和建立「技術聯盟」雙管齊下的策略。《美國供應鏈百日審查報告》認為，美國半導體製造業佔全球的比重已經從37%下降至12%，當下美國在全球半導體產業中日漸衰頹的地位威脅着美國的長遠經濟競爭力，政府需採取防禦性措施保護美國的技術優勢。因此，美國國會參眾兩院先後提出了《2021年美國創新與競爭法案》和《2022年美國競爭法案》，以立法的形式加大對半導體的生產、創新、研發投資和技術保護投入。此外，美國也與特定國家或行為體組建了「半導體聯盟」，同中國爭奪技術「堡壘」或制定技術標準的話語權。半導體作為信息與數字經濟的基石，已經成為中美戰略競爭的主戰場，拜登政府分三個階段進行半導體技術聯盟的部署。

第一階段，美國將技術問題安全化，以國防為由構築安全與軍事同盟。2021年3月中旬，美國國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）和國防部部長勞埃德·奧斯汀（Lloyd Austin）先後赴東京和首爾，與日、韓展開「2+2」會談，在外交和軍事兩方面為構建半導體聯盟提供安全信任基礎。4月初，美國國家安全顧問傑克·沙利文（Jake Sullivan）、日本國家安全保障局局長北村滋和韓國國家安保室室長徐熏在馬里蘭州的美國海軍學院舉行了會談，三方確認了保證半導體供應鏈安全的重要性，討論了中國構成的安全威脅，認為三國掌握着未來半導體製造技術的大部分關鍵因素，具備建立脫離中國半導體供應鏈的能力。

第二階段，拜登政府在企業層面開始實施，限制相關企業與中國在半導體領域的合作。2021年4月12日，美國在白宮邀請了三星、台積電等多家關鍵半導體企業的首席執行官參加由拜登主持的半導體視頻會議，不僅就保障半導體供應鏈的安全事宜進行商討，甚至對具體企業發出明確命令。例如：拜登政府特別要求三星將半導體生產基地由中國遷至美國。2021年5月11日，美、歐、日、韓與中國台灣等地的64家企業成立美國半導體聯盟（SIAC），成員企業幾乎實現了對半導體供應鏈的全覆蓋，但是無一家中國大陸企業參與其中。

第三階段，美國以首腦承諾鞏固技術外交成果，拜登與日韓最高領導人達成半導體技術合作共識。2021年4月16日時任日本首相的菅義偉訪美，雙方進一步明確了共同構建包括半導體在內的重要零部件供應鏈的合作意願，尤其強調建立「分散型供應網絡」的重要性，意在減少對中國大陸和台灣半導體的依賴。2021年5月21日，時任韓國總統文在寅訪美，雙方首腦承諾在半導體相關材料、零部件和設備的供應環節加強相互投資，以提高關鍵產品的生產能力，並在尖端技術的出口管制方面開展合作。美日韓以首腦共識對以上成果予以政治上的確立。2022年5月20日傍晚，拜登抵達韓國，他僅與韓國新任總統尹錫悅會談了90分鐘，便和尹錫悅直奔三星電子半導體工廠進行參觀，其釋放的信息不言而喻。

美國通過採取國內立法保護技術、建立聯盟壟斷技術的方式，對中國的技術發展和國際技術合作形成全面圍堵，並利用國防建立信任、企業採取行動、首腦提供背書三個步驟，不斷聯合盟友強化對華技術競爭態勢，試圖將技術聯盟打造為「經濟印太」中的關鍵支柱。

三、基建外交：「重建更美好世界」

基建已經成為大國戰略競爭的重要戰場，美國為了對抗中國日益拓展的「一帶一路」倡議，開始重視在基礎設施建設領域中的投資。雖然特朗普政府於2019年就提出了「藍點網絡」（Blue Dot Network） 計劃，意圖團結盟友構建由美國主導的基建網絡，但最終不了了之。拜登就任後進一步加大了對印太地區的基建投入，宣布啟動「重建更美好世界」（B3W）倡議，並且注重綜合利用美國在夥伴關係、規則和技術領域的優勢，將基建外交作為美國構建印太經濟秩序的關鍵內容。

首先，拜登將「氣候變化」和「民主國家」作為雙重價值武器塑造基建規則。在2021年6月G7峰會上，拜登和六國領導人啟動B3W夥伴關係，展開與「一帶一路」倡議針鋒相對的基建行動。美國通過展示自己的基建計劃，將中國的「一帶一路」倡議打上「不透明」「不民主」「低標準」的標籤，而將自己尚未實施的計劃構建為「由主要民主國家領導的、以共同價值觀為導向的、高標準和透明的」基礎設施合作夥伴關係。同時，美國大力炒作中國在推進「一帶一路」倡議過程中帶來的相關國家的債務危機，以打壓和遲滯中國「一帶一路」倡議的推進。

在第四次美日印澳四國首腦峰會上，四國也提出未來五年要向「印太地區」提供約500億美元的基礎設施援助和投資。在此之前，儘管美國一直宣稱非常重視海外基建，但是其資金投入相對有限。此次「四方安全對話」意味着美日印澳四國在基礎設施建設上邁出了關鍵一步。對中國而言，海外基礎設施建設是「一帶一路」倡議的戰略優勢領域。此次美國聯合日本、印度和澳大利亞加大了海外基礎設施建設力度，並將基建作為隨後推出的「印太經濟框架」的重要部分，在多個面、多條線同步推進，通過為印太新興經濟體配備高標準的基礎設施，進而加速縮小印太基礎設施的差距。

其次，拜登利用其規則和技術優勢着力打造「綠色基建」與「數字基建」，以此構建中美在全球基建領域競爭能源變革和產業轉型的重要發力點。美國現已通過1.2萬億美元的國內基建法案，其中不乏對新能源充電樁等「低碳」基建或網絡、基站等數字基礎設施的投入。這不僅可以在發展模式上對傳統勞動密集型產業構成降維打擊，還可以在未來新興產業的賽道上爭奪高地。加之未來全球基礎設施領域極為廣闊，「綠色基建」或「數字基建」將成為又一個經濟增長點，為其國內經濟注入經濟動力。

最後，拜登的基建外交還注重在印太和歐洲—大西洋之間架起橋樑，以更小成本、在更大範圍構建排除中國的基建聯盟。在第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）會議期間，拜登與歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）、英國首相約翰遜一同參與了一場「B3W」的全球基建倡議會議，旨在協商整合歐盟提出的「全球門戶」（Global Gateway）和英國提出的「清潔綠色倡議」（Clean Green Initiatives），這意味着由美、歐、英共同構成的「B3W」全球倡議正在為中美基建競爭拉開大幕，成為美國構建「經濟印太」的又一關鍵舉措。

四、貿易外交：構建數字貿易領導權

中國加入WTO的20餘年來，已於2013年超過美國成為世界貨物貿易第一大國，並不斷拉大與美差距。當前，中國是世界上128個國家和地區的最大貿易夥伴，而以美國為最大貿易夥伴的國家或地區只有30個，印太地區作為中國最大的貿易市場在中國總貿易額的佔比超過60%。傳統的貨物貿易已經成為中國在世界經濟，特別是印太區域經濟中的最大優勢，美國的優勢被不斷削弱。但目前全球貿易已經從傳統商品貿易逐步進入到數字貿易的新階段，美國是全球數字貿易的大國和強國，也是數字貿易的治理者和引領者，因此美國尤其注重利用其數字經濟優勢以重獲其在國際貿易體系中的優勢地位。而在新興數字貿易蓬勃發展之時，中國也在迎頭趕上。2020年，東盟10國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭共15個亞太國家簽署《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP），2021年，中國提交加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）、《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）的申請。這些都被美國視為中國在印太爭奪數字經濟規則、制定話語權的關鍵行動。

美國是第一大數字經濟大國，奉行數據自由流動的理念。為了捍衛在新興數字經濟領域的優勢，美國首先利用當下數字標準與信息流動等國際規則尚未成型的契機，通過貿易外交不斷推動數字貿易中「美式模板」的構建，進而確立美國主導下的全球數字貿易規則。2021年7月，美國考慮起草一項涵蓋印太地區主要經濟體的數字貿易協議，但將中國排除在外。美國這一行動的關鍵在於將數據主權與經濟安全相連，利用盟友確立其在區域數字治理中的領導權。計劃參與這一協定的行為體均為美國盟友或戰略夥伴，能更大程度配合美國的倡議，甚至帶動其他國家加入。因此，拜登政府在起草該協議之時也輔之以對這些國家的外交拉攏，不斷就網絡安全與數字經濟議題進行磋商，並積極藉助《美日數字貿易協定》《美墨加協定》等現有規則的外溢作用，力求確立美國在區域數字治理中的主導地位。

同時，美國將貿易問題與技術問題相結合以削弱中國數字貿易優勢。一方面，美國聯合歐洲盟友成立美國—歐盟貿易和技術委員會（TTC），尋求在數字貿易領域的多項技術壟斷權；另一方面，美國大力幫助其他印太國家發展數字經濟，讓這些國家形成對美國數字經濟技術的依賴，建立美國主導下的區域數字經濟框架。數字經濟合作是美國印太經濟外交具有實質意義的重要方面之一，通過聯合盟友、建立新規、壓制中國的數字貿易外交等方式，美國不斷塑造由其主導的數字貿易規則體系，提升其在印太區域數字經濟治理中的地位，壓制中國的數字貿易發展空間。

五、美國印太經濟外交的限度

總體而言，美國正在通過積極的經濟外交試圖削弱中國在基建、產業等領域中的優勢地位，進而彰顯美國在技術、數字貿易等領域的優勢地位。上述四個方面的經濟外交成果最終集中體現在美國推出的「印太經濟框架」（IPEF）之中。為了彌補特朗普退出《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）導致的戰略缺失，2021年，拜登在東亞峰會上提出將着手建立新的「印太經濟框架」，隨後商務部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）在新加坡舉辦的彭博創新經濟論壇上稱，將在2022年啟動這一新經濟框架，並明確表示不會重返《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）或加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）。「印太經濟框架」在今年5月23日拜登訪問日本時正式宣布啟動，主要聚焦於數字經濟、供應鏈、清潔能源、稅收等領域。這是繼奧巴馬和特朗普之後美國對華經濟競爭戰略的3.0版本，其本質就是利用多邊聯盟力量，重塑美國主導下的區域制度體系以「競贏中國」。

雖然拜登政府正在通過「印太經濟框架」加速升級印太戰略，看似奪人眼球，但這一框架同時也承擔著來自美國國內與國際社會的雙重壓力，並且在具體領域的實施中也面臨諸多障礙。在國內層面，拜登執政的核心目標之一在於回應中產階級的利益關切，而作為美國支柱的中產階級是否會持續支持拜登政府大幅投資於雄心勃勃的「印太經濟框架」，目前看來尚難預料。

在國際層面，俄烏衝突對美國和西方領導下的世界秩序帶來了巨大衝擊，而當下美國又處於國際領導地位相對下降的階段，美國是否有能力同時應對歐洲與亞洲的雙重挑戰尚未可知。而印太地區的多元性、美國盟友與夥伴國之間的利益分歧等因素，也對美國的國際協調能力提出了更高要求。美國盟友和夥伴不僅會因為選擇追隨美國遏制中國的代價過於高昂而未必對美國言聽計從，並且在俄烏衝突中印太國家的不同行動與立場，更是放大了區域多元性和差異性，加大了美國彌合夥伴間分歧進而形成合力的成本。

此外，就具體領域而言，美國要想通過經濟外交建立排除中國的「小集團」也存在諸多障礙。首先，其供應鏈韌性戰略存在讓企業服從國家戰略的困難，因為供應鏈的主體是企業而不是政府，未必完全遵照政府指揮，拜登會採取什麼樣的實質性措施讓這些企業服務於美國的供應鏈韌性戰略，需要繼續觀察。

其次，在基建方面，美國的能力也比較有限。美國不可能像中國一樣在海外大力投資基建，而且其基建能力和效率與中國存在一定差距。不過，這些國家聯合起來給「一帶一路」沿線國家提供了一種替代性選擇，從而增加了這些國家同中國的議價權，進而抬高我建設成本，還是能夠對「一帶一路」倡議形成比較大的壓力。

最後，從外交角度來看，「印太經濟框架」更多的是比較鬆散的合作倡議，沒有約束力。雖然美國貿易代表和商務部長接下來會在部級層次上推動落實，但目前尚未具備具體的路線圖。如果美國不能給成員國提供實質性的好處，僅是讓印太國家充當與中國競爭的「炮灰」，恐怕美國難以得償所願。

對於中國而言，我們需要高度重視並全面深入研究美國的印太經濟外交，同時發揮我們在人才、基建、市場、產業等多個方面的優勢地位，積極構建最廣泛的經濟夥伴關係網絡，以化解美國施加的戰略競爭壓力。

文稿來源：人大國發院

微信編輯：馬曉琴

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