國外自然資源管理，是如何開展的？

實行自然資源統一管理是我國生態文明制度建設的重大舉措。與過去多部門管理體制相比，自然資源管理的理念與目標發生了重大變化。為此，需要借鑒國外的經驗和理論指導中國的現實。

本文對自然資源管理的概念、世界各國自然資源管理經驗進行了分析，並提出對國內的啟示，內容詳實、信息含量豐富，適合收藏，說不定什麼時候就用到了呢！

自然資源是人類社會賴以生存和發展的物質基礎和空間載體。實行自然資源統一管理是我國生態文明制度建設的重大舉措，我們在之前的許多文章中也提到過這一舉措的重大意義，在這裡就不贅述了。

Part.1

世界自然資源管理綜述

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自然資源產權和國家所有權

自然資源產權制度是指自然資源歸誰所有、開發、利用、如何流轉以及由此產生的法律後果由誰承擔等一系列相對完整的實施規則系統。如礦藏的所有權、探礦權、開採權，農民自留地的樹木所有權，水面權、水頭權的開發利用等。

從政治體制和經濟社會發展來看，國際上自然資源國家所有權有屬於國家所有和屬於國王所有兩種情況。屬於國家所有的，國家對自然資源的所有權控制較為嚴格，對自然資源產權的流轉限制較多，一般自然資源交易市場不太發達，如俄羅斯；屬於國王所有的，一般僅是名義上所有，真正的自然資源權利為不同形式的保有權，如英國。

自然資源所有權分屬不同主體且實行市場經濟體制多年的國家，由於相關法律法規相對完善，自然資源產權人對產權流轉的需求較為強烈，可較多運用經濟手段來進行產權管理，自然資源市場化程度也較高，如美國。

從國家體制來看，中央集權制（單一制）國家對自然資源一般採取集權管理的模式，地方政府與中央政府在機構設置、管理職能和運作方式上保持一致，中央更加註重對自然資源的利用、保護，如日本。而聯邦制（複合制）國家又包含集權聯邦制和鬆散聯邦制兩種類型，集權聯邦制國家與中央集權制國家較為相似，中央具有較大的自然資源管理權利，如印度；鬆散聯邦制則是各州政府具有較大的自然資源管理權利，如美國。

從資源稟賦來看，自然資源不豐富、人口密度大的國家更加註重自然資源精細化的保護與管理，如日本。而自然資源豐富、人口密度小的國家對自然資源管理更加註重對自然資源的開發利用，如澳大利亞的工業、科學和資源部（原初級產業能源部）負責資源產業政策的研究、制定與執行。

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世界組織對自然資源的統一管理

世界自然保護聯盟（IUCN）、聯合國教科文組織（UNESCO）、濕地國際（WI）、聯合國糧農組織（FAO）等不同的國際機構組織先後提出不同類型的自然保護地類型。其中，影響範圍最廣、最受世界各國認可的是IUCN的自然保護地分類體系。

IUCN對自然保護地的概念是指以法律或其他有效方式予以認可的、旨在實現長期保存自然以及相關生態系統的服務和文化價值的地理區域。自然保護地是自然生態空間最重要、最精華的組成部分，當今世界大部分國家在構建本國生態安全格局時都以自然保護地的形式進行，自然保護地體系也是目前國際上被認為最有效的自然保護手段之一。

從國際視野來看，目前已有超過180個國家和地區參照世界自然保護聯盟（IUCN）的自然保護地分類體系劃定了本國或地區的生態保護地範圍，還參照IUCN自然保護地體系對不同類型的保護區實行不同級別的管理，不同國家和地區在保護地的面積和數量上存在較大的差異，各國在具體管理模式上也各自特色。基本經驗是以健全法律體系作為保障、以整合保護區域作為前提、以明確管理機構作為重點、以強化差異化管控作為抓手等方式強化自然地保護。

世界自然保護聯盟（IUCN）成立於1948年，於1994年出版《自然保護地管理類型指南》，2014年起，IUCN為樹立和推廣優秀典型，建立和發佈了「世界最佳管理保護地綠色名錄」（Green List，IUCN綠色名錄）。首批列入全球綠色名錄的自然保護地共23個，包括世界遺產地、自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、水利風景區等，中國有6個保護地入選。即陝西長青國家級自然保護區、湖南東洞庭湖國家級自然保護區、安徽黃山國家級風景名勝區、吉林龍灣群國家森林公園、四川唐家河國家級自然保護區和黑龍江五大連池國家級風景名勝區。

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自然資源管理

自然資源管理是基於自然資源的物理、生物、經濟和社會等特徵來管理的，不僅僅管理人與自然資源交互關係，也管理自然資源本身的健康和安全。

目前世界各國的自然資源管理模式主要有：

強調社區為目標的自然資源管理

自然資源所在地是資源保護最重要、最關鍵的地方；自然資源保護直接關係所在地居民的生活質量，是資源保護的前提；自然資源所在地的居民只有保護收益大於保護成本，才會積極保護資源。

強調預警式管理內容的自然資源管理

從20世紀70年代初，歐洲開始資源環境預警式管理，也叫資源環境風險管理。針對潛在風險的關鍵環節加強管理，特別是一些潛在的不可逆的風險事項，進行基礎信息監測，減少可能的未來衝突，也成為其自然資源管理系統的重要部分。

資源環境預警式管理需要對資源開發利用各個階段潛在的風險進行預測、評估、監測、應對等，這些預測、評價、監測需要有充分的科學證據，這是自然資源公共服務的重要內容。

強調以區域為基礎的自然資源整體管理

這是用系統觀點管理自然資源開發利用各個方面，並劃分成區域進行管理，包括區域資源利用、區域保護、流域管理等。國外自然資源科研項目也多是區域性的，以區域為目標，成為國外資源環境審計的對象。區域為基礎的整體自然資源管理是從面的角度來管理點上的問題，避免點上的問題損害自然資源整體效應。

國外的自然資源公共服務體系為自然資源管理構建了一個行政管理框架，與行政管理緊密結合在一起，在管理過程中，形成法規——規劃——實施管理——評價——法規一套動態的自然資源管理流程，使行政管理真正科學、有效。

Part.2

國際經驗：美國、加拿大、歐盟、英國等

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美國的自然資源管理

美國的自然資源由聯邦政府內政部負責管理。作為資源大國，對自然資源資產管理高度重視，目前形成了世界上最完善的自然資源資產價值管理體系。美國農業自然資源保護局下設土壤調查處、資源盤存處、資源評價處等，負責土壤資源評估；金融管理處負責土壤經濟效益評估；保持運作處負責土壤生態效益評估，保證土壤資源的可持續利用。另外，美國在內政部中單獨設立了自然資源收益辦公室，代表國家負責自然資源收益的收繳和管理。

美國是世界上最早建立自然保護區的國家,也是世界上國家公園最多的國家，其旅遊價值經濟價值和生態價值無可估量。美國在聯邦、州、地方層面都有涉及自然保護地(區)體系的基本法。建立了以國家公園、國家荒野保護地、國家森林(包括國家草原)、國家野生生物避難地、國家海洋避難地和江河口研究保護地、國家自然與風景河流等6種保護地體系為核心, 以土地利用等管理為輔助的自然生態保護體系。

各類自然保護地主要由商務部和內政部負責管理，其中商務部負責海洋保護區管理，國家公園由內政部下屬的國家公園署負責, 野生生物避難所由魚類和野生生物署負責, 海洋保護區由商務部負責, 荒野地保護區由森林署、土地管理局、魚類和野生生物署、國家公園署負責。

美國多元的自然資源所有權主體、發達的社會經濟條件、完善的法律制度，為美國自然資源交易市場起步奠定了基礎條件。美國構建清晰的自然資源產權體系，完善自然資源的有償使用制度，促進自然資源市場的建立。在美國，所有自然資源產權的獲取和交易都要有償付費並按照規定進行。

開採和利用自然資源須持有許可證，從土地所有制來看，土地所有權由私有土地（59%）、聯邦土地（32%）、州政府土地（7%）、印第安人保留地（2%）共同組成。私人和企業要在公共土地（聯邦土地）上開採礦產資源，首先應向內政部土地管理局申請租地，繳納土地租金和礦產資源費等。

美國針對不同類型保護地的管理實行「保護優先、適度開發」原則，允許在不破壞保護地原有生態系統功能的前提下適度開展休閑、旅遊等開發和經營活動，但是對國家公園這類保護級別高的區域，經營權通常是通過特許經營的方式委託給企業。

美國是森林旅遊的鼻祖，1872的黃石公園是森林旅遊的前身。二戰後，依託森林來發展旅遊逐漸興起，到1960年，森林旅遊的現實價值獲得承認並成了森林資源開發的主要部分之一。在美國舉行的第五屆世界林業會議，是森林旅遊發展過程中一個重要里程碑，從那以後各國積極進行自然保護區及國家森林公園的規劃，這不僅為本國國民提供了健身益智的活動場所，同時也招徠了外國的觀光遊客，成為一項無煙工業。

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加拿大的自然資源管理

加拿大的《國家公園法案》和《加拿大野生動植物法案》對本國野生生物保護區體系和國家公園體系的管理體制予以法律明確，明確了本國自然保護區、國家公園等保護園區管理規範，其國土和內陸水域的10%及海域的0.7%已經被劃入自然生態保護地體系。法律明確了本國自然保護區、國家公園等保護園區管理規範，加拿大的國家公園由遺產部國家公園署負責管理，而野生生物保護區則是由環境部野生生物署負責管理。風光旖旎，美不勝收，吸引世界各地的旅遊者。

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歐盟建立統一自然資源管理服務

歐盟於2013年發佈第七環境行動計劃，提出保持自然資本存量的穩定和生態服務的持續供給；保持自然資本存量的穩定，既要加強環境保護與管治，涵養和增強自然資本，又要提高資源利用效率，減少自然資本消耗。

近年來，歐盟致力於資源環境一體化監測站網建設，統一監測技術標準，統籌部署監測資源，統一為歐盟、各成員國、科研機構和公眾提供監測信息。經過多年努力，目前歐盟形成了基於衛星遙感的全球環境與安全監測系統和基於地面監測的水、自然災害、海洋、土壤等監測站點組成的監測體系。

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英國以利用定歸屬，統一管理

英國的自然資源由環境、食品和農村事務部負責管理。作為世界上第一個君主立憲制國家，其土地及地上附着的自然資源所有權歸屬英國女王，但其所有權已形同虛設。英國土地所有權制度的基本屬性是以利用定歸屬，從歸屬轉向利用。本質上，附屬於土地之上的各類自然資源權利屬於土地使用者。

為有效行使女王皇家自然資源資產所有者職責，從18世紀60年代起，英國政府專門設立了皇家地產管理機構，統一行使金、銀礦產和大部分海上非能源礦產的所有者和管理者職責。英國皇家地產局負責管理英國55% 的海灘、約一半的河口灣和潮（水）河河底及12 海里內領海水域的海床，擁有勘探和開採權。

自然資源所有權的虛設，致使英國形成了分散的自然資源管理模式，中央並沒統一的自然資源管理機構，而由若干部委分類管理。英成立專門的自然資源資產管理機構，行使自然資源所有者職能，並逐步完善自然資源使用權制度。使自然資源使用權人能承擔相應的權利和義務，促進自然資源合理利用。

英國早在1949年出台《國家公園與鄉土利用法》，初步確立英國自然保護地管理體系和模式，而後相繼出台《野生生物與鄉村法》《環境保護法》等法律予以明確和強化。英國成立自然保護聯合委員會負責對英格蘭自然保護委員會、蘇格蘭自然遺產委員會和威爾士鄉村委員會的協調和指導，以此來加強對全國自然保護區的管理，並在保護的基礎上發展旅遊。

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德國國家公園管理署

德國成立專門的國家公園管理署，有《自然和景觀保護法》, 德國自然生態保護地面積占其國土面積比高達25%以上: 85個自然公園，占國土面積16%。12個國家公園和5, 171個自然保護區，占國土面積3.8%；12個生物圈保護區, 占國土面積3.2%；580個原始森林保護區，占國土面積4.5%。

德國將生態用地的保護利用與土地規劃的制定相結合，通過規劃手段預留保護地，達到對生態用地保護的目的，如柏林州在土地規劃中明確規定自然保護區面積占城市總面積比應達3%以上，景觀保護區域面積占城市總面積比應達20%以上。為德國的旅遊開發提供了非常的好環境基礎和條件。

德國在露營地建設方面堪稱典範，阿爾卑斯山下和萊茵河畔都有環境優美的露營地。完善的配套滿足人們主要需求，減少了後期的人員維護成本，管理簡便而高效。森林療養最早起源於上世紀40年代的德國，以豐富多彩的森林生態景觀、優質富氧的森林環境、健康美味的森林食品、深厚濃郁的森林養生文化等為主要資源，配備相應的養生休閑及醫療服務設施，開展以修復身心健康、延緩生命衰老為目的的森林遊憩、度假、療養、保健、養老等服務活動。

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日本保護為導向的生態管理體系

日本自然資源貧乏，迫使日政府更注重對自然資源保護和合理利用。早在上世紀80年代後期，日本就已實行生態型管理模式。現行土地所有制分三種，即國家所有、公共所有、個人與法人所有。國有土地和公有土地（地方政府所有）佔37%，私有土地（個人與法人所有）佔63%。日本國有和公有土地大部分是山林、河川、海濱地為國家及全民公益利用，強調對生態的保護。而且，為保障公共利益，日本對私人所有土地的使用也設置了限制。

日本自然環境保護包括自然保護地的管理工作主要由環境廳下設的自然保護局負責；日本形成了以《環境基本法》為基礎、《自然環境保全法》為核心，《自然公園》、《林地保護》等專門法律為輔佐的自然保護地法律保障體系，明確本國自然保護地類型分為三類：原生自然環境保全地域、自然環境保全地域以及都道府縣設立的自然環境保全地域；日本構建了完善的自然資源物權制度保護自然資源，將其作為一種私權交易。

同時，日本又通過公權力的介入，運用特別法立法的方式，限制或禁止人們對自然資源的開發與利用，並通過經濟手段對保全自然資源有貢獻者實行補助制度。歷來，日本重視旅遊環境，重視發展旅遊其優良的環境背景值和特色的文化為日本帶去了世界各地的旅遊者。

日本是世界上擁有最先進、最科學的森林養生功效測定技術國家。其森林療養基地為「FUFU山梨保健農園」，依託先進管理理念和當地豐富自然資源，已成日本知名的健康管理機構。這種森林療養模式在日本取得了很大成功。

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俄羅斯公權管制主導國家統一管理

俄羅斯自然稟賦得天獨厚，森林、水、煤、天然氣等自然資源數量均居世界前列。其國有土地佔土地總量的92%，公民所有佔比6.9%，法人僅佔比0.9%。俄羅斯自然資源所有權由國家所有制、集體所有制、集體股份所有制和公民所有制四類組成，但國家對自然資源所有權嚴格控制，形成了以公權管製為主導、國家統一綜合管理的控制模式。

《底土法》規定，地下礦產、水、岩石土壤、地質結構、地下能源、地下空間實行綜合管理。1995年頒佈《俄羅斯聯邦特保自然區法》，全面規範了俄羅斯特別自然保護區域的建設管理工作。明確了各類自然保護地的性質、資源權屬、批准程序以及主要任務管理制度。

俄羅斯對自然資源採取綜合管理，形成統一制定自然資源政策、加強國家對自然資源的公權管理、分類型利用管理的模式。設立的聯邦政府自然資源與生態部統一管理，其下設自然資源環境保護、森林資源管理、水資源管理等部門，按統一管理原則集中制定自然保護區、國家公園、禁獵區、禁採伐區等管控政策，及森林、水資源利用與保護政策，並制定生態安全監督政策。

同時，下設地下資源利用局加強地下資源（油氣、固定礦產、地下水及設施）資產管理、礦業權許可管理及礦產資源信息庫建設；水資源局加強水資源資產、水資源利用和水質管理等；林業局加強森林資源資產管理、森林資源保護與再生利用等。

為促進自然資源產業經濟發展，俄羅斯將土地、能源等經營性自然資源單獨分離出來，劃歸經濟發展部和能源部管理，有效實現了經營性自然資源和公益性自然資源的分開管理。在產權管理上，俄羅斯聯邦地籍總局負責對自然資源實行登記，聯邦財產關係部負責管理自然資源權屬。

俄羅斯自然保護區和國家公園統一由自然資源環境部管理。《俄羅斯聯邦特保自然區法》規定自然保護地體系由國家自然保護區、國家公園、自然公園、國家禁伐（禁獵、禁漁）區、自然遺迹地、森林公園及植物園等構成；俄羅斯自然資源保護地體系面積為192萬km2, 占國土總面積的11%。

俄羅斯規定國家自然保護區和國家公園為管控級別最高的一類特別保護區，除能開展自然科學研究、動植物研究、生態宣傳教育活動及符合規定的旅遊活動外，禁止開展其他任何形式開發建設或者經營活動；水庫及水源保護地禁止一切污染、伐木甚至旅遊活動，而在沿江河水域保護和魚類洄遊區域則可在不影響河流水源供給的前提下適度開展伐木活動等。近年來俄羅斯針對中國開展很多旅遊活動，吸引了大批旅遊者。

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澳大利亞圍繞土地產權的整體管護

澳大利亞國土遼闊，自然資源豐富，由六個州和兩個地區（北領地和首都領地）組成的聯邦制國家，中央政府與地方政府的管理權限在憲法中明確規定，互不隸屬、互不干涉。澳大利亞的自然資源產權登記制度，強調以土地為載體，在登記土地資源所有權和使用權基礎上，明確其產權範圍內土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源利用限制條件和保護要求。

1999年，在原有涉及環境保護和生物多樣性保護的5部法律基礎上，整合頒佈了國家《環境保護與生物多樣性保存法》，作為本國自然保護地的最高法。自然保護地體系設有世界遺產地、具有國際重要性的濕地、生物圈保護區、聯邦保護區和保存區等類型，其中聯邦保護區是核心。澳大利亞和新西蘭分別由環境、遺產、水資源部和自然保護部來管理保護地。

澳大利亞的土地登記制度發達，土地登記是以承載自然資源的土地空間為基礎，記以土地為載體對地上、地下空間進行整體登記，登記土地資源的所有權，土地佔有、使用、出售、出租、抵押及相關土地權利，並通過各種法律明確土地上水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源類型的權利和義務，限制土地所有權人的相關權利，實現對自然資源的保護和利用。

總之，美國、日本、俄羅斯、德國都實行採取不同級別的自然資源和環保管理管理制度。並通過立法加強自然生態保護地(區)建設和管理, 明確了管理的授權和責任歸屬，使得生態保護地(區)在管理上有法可依。

當前國際自然資源管理體制發展呈現出以下幾個方面的發展趨勢。

一是資源管理由分散走向綜合，即以整體自然資源為管理對象，以不同門類自然資源的共性為基礎，以不同門類自然資源之間的相互關係為協調紐帶，利用一種一體化的綜合運行機制將不同門類的資源統一管理。

二是資源管理與生態保護協同發展。

三是資源管理與資源產業管理的理性結合。

四是具有明確範圍的、可識別並管理的地理空間, 可通過法定的或其他有效方法, 實現對其與自然相關的生態系統服務和文化價值的長期保護。由環保部門牽頭來管理自然生態保護區(地)是目前國際上主流的發展趨勢。

五是自然資源服務國外自然資源公共服務針對自然資源管理者、使用者的需求來提供，從提供的主要服務內容來看，可以分成三大類：財政資助、技術指導和信息服務，具體內容不同國家會有所差別。國外自然資源公共服務針對自然資源管理者、使用者的需求來提供，主要有財政資助、技術指導和信息服務三大類。

Part.3

我國的自然資源管理借鑒

開展自然資源資產管理後，部門的專業化監督和宏觀管理，與目前傳統的部門監管方法有很大的區別。所以，要在2018年機構改革的基礎上，繼續開展部門之間的「三定」再分配，明確自然資源產權管理和自然資源專業監管、生態環境保護專業監管等專業監管的職責邊界。

對我國自然資源管理的重要啟示：

擴大自然資源公共服務的範圍和內容，促進服務型政府的建立；

建立完善自然資源公共服務政策和體系；

加強自然資源公共服務基礎設施和應用平台建設；

在完善基礎數據調查評價的基礎上加強產品開發。

總之，進入大眾旅遊時代，「他山之石可以攻玉」，借鑒世界各國自然資源管理模式，及國際生態保護區與旅遊開發的經驗對現在中國旅遊發展十分有意義。森林、風景名勝區、自然保護區、療養區、森林公園、自然遺迹和人文遺迹等區域具有特殊美感和舒適性的生態環境功能的所有權、開發、利用、流轉等實施規則，就是環境質量產權制度。

用頂層設計，從權力和權利分置以及同類權利的整合的角度，探索我國自然資源資產產權中的環境質量產權制度和監管制度的改革，是風景名勝區的有償參觀或享受制度、經營權的有償轉讓制度、療養區的有償利用制度等基礎，並在新時代，助推生態文明建設、旅遊強國和全面小康的幸福中國走向未來。

編輯整理丨新土地規劃人

文章來源丨博雅方略

作者信息丨白墨