編者按：4月11日，中國（內蒙古）自由貿易試驗區正式揭牌。實踐雜誌社特約請內蒙古自治區商務廳黨組成員、副廳長郭周明撰文，為您詳細解讀內蒙古自貿試驗區建設的發展定位、重大機遇和開放舉措。
以自貿試驗區建設為牽引
打造我國向北開放重要橋頭堡
郭周明
「十五五」開局起步之際，黨中央決定設立中國（內蒙古）自由貿易試驗區（以下簡稱內蒙古自貿試驗區），進一步完善自貿試驗區總體布局，這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對內蒙古改革開放事業的高度重視，是進一步全面深化改革、推進高水平對外開放、推動高質量發展的重要戰略舉措，必將為內蒙古自治區主動服務和融入國家重大戰略，更好貫徹落實自治區黨委「1571」工作部署，推動我國向北開放重要橋頭堡建設提質升級帶來重大機遇。
呼和浩特綜合保稅區。（圖片來源：新華社）
一、深刻認識自貿試驗區新時代改革開放綜合試驗平台定位
建設自貿試驗區是新時代推進改革開放的重要戰略舉措，在新時代改革開放進程中具有里程碑意義。我國自貿試驗區建設於2013年從上海起步，歷經十餘年發展，已形成覆蓋東西南北中的格局，推出了一大批基礎性、開創性改革開放舉措，形成了許多標誌性、引領性制度創新成果，有效發揮了改革開放綜合試驗平台作用。內蒙古自貿試驗區要因地制宜發揮內蒙古「內聯八省近京畿、外接俄蒙通歐亞」的區位優勢，深度參與共建「一帶一路」和中蒙俄經濟走廊建設，通過開展首創性、集成式、差別化探索，為國家打造形態各異的改革開放新高地和進一步全面深化改革開放探索新途徑、積累新經驗。
（一）自貿試驗區不是優惠政策的窪地，而是制度創新的高地
當前，一些地方無論是黨員幹部還是市場主體，都不同程度存在「等政策、要優惠」的傳統路徑依賴，對自貿試驗區制度創新的功能定位認識不足，簡單將其與稅收減免、財政補貼等畫等號。習近平總書記強調，自貿試驗區建設要「堅持以高水平開放為引領、以制度創新為核心」。設立內蒙古自貿試驗區是落實黨的二十屆四中全會關於優化區域開放布局，打造形態多樣的開放高地部署的戰略安排。改革進入攻堅期和深水區，阻力小的改革已經基本改完，剩下的都是難啃的硬骨頭，破解深層次矛盾和結構性問題的阻力加大，改革攻堅難度增加，制度創新效應遞減。在這種形勢下，尤其需要澄清思想迷霧，從開局起步就擺脫「要照顧」「爭優惠」的傳統思維，牢固樹立制度創新是自貿試驗區核心價值和生命力的理念，堅持不等不靠、自主探索，推動實現制度型開放水平、系統性改革成效與開放型經濟質量的協同提升，為新時代進一步全面深化改革蹚出新路子。
（二）自貿試驗區不是零敲碎打的嘗試，而是系統集成的改革
《關於實施自由貿易試驗區提升戰略的意見》明確要求，主動對接國際高標準經貿規則，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，加強改革整體謀劃和系統集成。自貿試驗區建設絕非單點突進式的優惠政策支持或幾項發展舉措的簡單拼湊，而是通過改革創新頂層設計，突出系統性、整體性和集成化，實現改革舉措的協同配套和同向共進。內蒙古自貿試驗區要深刻認識到自貿試驗區作為全面深化改革開放綜合試驗平台的功能定位，在建設實施過程中自覺避免「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，甚至各自為政、相互打架、協同不暢的工作局面，強化系統思維，統籌謀劃、整體布局、形成合力，圍繞建設無人駕駛等新型智能跨境運輸通道，增強跨境班列服務保障能力，打造乳業、草業、新材料、生物醫藥等重點領域科技創新策源地等集中推出一批引領性、集成性改革舉措。
（三）自貿試驗區不是簡單複製，而是差異化特色路徑探索
習近平總書記指出，「中國將支持自由貿易試驗區深化改革創新，持續深化差別化探索」。內蒙古自貿試驗區一方面要主動向兄弟省區市學習取經，補齊制度型開放短板弱項，能學的堅決學、學到位，發揮後發優勢學習追趕；另一方面要緊扣「着力打造聯通內外、輻射周邊的信息交流中心、交通物流中心、要素資源配置中心、重點領域科技創新中心和產業合作中心，建設沿邊內陸開發開放戰略高地和服務保障全國高質量發展示範區域，打造穩邊固邊、經略周邊、服務全國的戰略支點」的戰略定位，立足獨特區位優勢、資源稟賦、產業基礎，挖掘自身特色亮點和比較優勢，在暢通向北開放國際大通道、提升能源和戰略資源產業發展質效、打造綠色算力保障樞紐等特色改革試點任務上進行改革探索，尤其是要聚力破解「酒肉穿腸過」難題，以進一步全面深化改革驅動產業創新提速發展。
（四）自貿試驗區不是「盆景」，而是先行先試的「苗圃」
可複製可推廣是自貿試驗區建設的基本要求。習近平總書記多次把自由貿易試驗區比作「試驗田」，強調「要播下良種，精心耕作，精心管護，期待有好收成，並且把培育良種的經驗推廣開來」。截至2025年底，我國自貿試驗區在國家層面已累計複製推廣485項制度創新成果，這充分表明自貿試驗區不僅是局部綜合改革試驗平台，更是帶動區域乃至全國開放發展的重要引擎。要堅決避免將自貿試驗區當作一般意義上的特殊功能區，處理好「為國家試製度」和「為當地謀發展」的辯證關係，把握好因地制宜推進制度創新這一核心任務和可複製可推廣這一基本要求，找准沿邊地區自貿試驗區制度創新獨特使命任務，在創新發展邊民互市貿易、培育口岸經濟發展動力、促進農牧業高效發展、提升能源和戰略資源產業發展能級等方面推出一批基礎性、引領性制度創新實踐做法，力爭為沿邊地區乃至全國制度型開放貢獻更多可複製可推廣的制度創新成果，切實擔負起新設自貿試驗區「為國家試製度」的使命職責。
滿洲里國門。（圖片來源：內蒙古日報）
二、牢牢把握自貿試驗區建設為全區高水平開放帶來的重大機遇
建設國家向北開放重要橋頭堡是內蒙古的重要使命，內蒙古自貿試驗區的設立，標誌着我國向北開放重要橋頭堡建設進入嶄新階段。站在新起點，內蒙古對外開放要以自貿試驗區建設為牽引，推動高水平開放不斷向縱深拓展，在制度創新、高水平開放、產業集聚、區域聯動等方面強化系統性賦能，促進內蒙古開放型經濟高質量發展，更好服務國家改革開放大局。
（一）以改革賦權釋放制度創新紅利
改革自主權是自貿試驗區最寶貴的制度資源。長期以來，內蒙古面臨對外開放「大通道、小外貿」的困境：口岸貨運量領跑全國，但落地加工率偏低；過境資源豐富，但本地產業帶動有限；地緣優勢突出，但制度創新相對滯後。內蒙古內引外聯的獨特區位優勢亟待充分轉化為開放勢能和發展質效。內蒙古自貿試驗區的設立，意味着獲得了先行先試的改革自主權，為破解長期制約向北開放的深層次體制機制障礙提供了全新的制度工具，有利於在更廣領域、更深層次開展首創性、集成式、差別化探索，深度挖掘改革潛力，着力破解改革難題，為推動高質量發展賦能。
內蒙古自貿試驗區擁有邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、產業協作園區、邊民互市貿易區、國家開發開放試驗區、跨境電商綜合試驗區、綜合保稅區、國家級經濟技術開發區等各類開放功能平台，要充分發揮自貿試驗區制度創新的撬動作用，構建「自貿區+」多層次開放載體，形成以自貿試驗區為引領、各類開放平台協同聯動的全域開放新格局。在用好西部大開發、東北全面振興、黃河流域生態保護和高質量發展等國家戰略政策支持基礎上，切實用足自貿試驗區改革創新這把「尚方寶劍」，該下放的事權要堅決下放，切實賦予自貿試驗區與改革相匹配的施政空間；該向上爭取的政策授權要主動作為、積極爭取，通過改革創新，靶向破解制約高質量發展的制度障礙和堵點卡點，探索形成一批具有沿邊特色的制度創新成果，以更加具有競爭力的營商環境和制度環境，推動內蒙古實現從「地理樞紐」到「制度高地」的躍升。
（二）以制度型開放提升創新引領發展能級
開放是中國式現代化的鮮明標識。國家「十五五」規劃綱要提出，實施自由貿易試驗區提升戰略，開展更大力度制度型開放試驗，提升創新引領發展能級。作為我國推進制度型開放的重要載體，自貿試驗區承擔著對接國際高標準經貿規則、探索高水平開放路徑的重要使命。
對內蒙古而言，要深入實施自由貿易試驗區提升戰略，貫徹落實《總體方案》工作部署，對標以全面與進步跨太平洋夥伴關係協定（CPTPP）等為代表的高標準經貿規則，將擴大開放與體制改革有機結合起來，依託各類對外開放平台、產業載體、口岸集群以及中歐班列東通道、中通道完備的通道體系優勢，穩步擴大制度型開放，加快形成公平開放統一高效的市場環境，深化與俄蒙等國在口岸通關、檢驗檢疫、貿易規則等方面的銜接協同，在商品市場開放、要素市場開放、綠色低碳環境制度、電子商務規則、對外開放安全風險防護等領域深化改革創新，以制度型開放賦能要素流動型開放，進一步促進商品、服務、資本、技術、人才、數據等各類要素高效便捷流動，以全方位對內對外開放提升創新發展質效。
（三）以產業集聚夯實開放型經濟基礎
實踐證明，自貿試驗區作為全面深化改革開放的綜合試驗平台，對於通過開放合作推動產業集聚具有強大的乘數效應。例如，浙江自貿試驗區舟山片區圍繞油氣全產業鏈，實現由「不產一滴油」到初步形成萬億級油氣產業格局的跨越；上海自貿試驗區以「中國芯」「創新葯」「未來車」「數據港」為核心，形成具有國際競爭力的現代化產業體系。
內蒙古是國家的「糧倉」「肉庫」「奶罐」「絨都」，「頭頂有風光、腳下有煤炭、手中有電網」，新能源、新材料、生物醫藥、綠色農畜產品等產業基礎較好，但總體而言，全區開放型經濟發展水平不高。內蒙古自貿試驗區要發揮風電、太陽能、煤炭等能源資源富集優勢，將資源稟賦、產業優勢與制度創新結合起來，推動傳統產業轉型升級、新興產業創新發展、未來產業前瞻布局，構建具有特色優勢的現代化產業體系。要緊扣經營主體和地方改革訴求，緊盯產業發展全鏈條、企業發展全周期，加快打造新能源、新材料、生物醫藥、現代農業、航天航空、綠色算力等重點領域科技創新策源地，提升科技成果轉化應用效能，營造一流科技創新生態，推進科技創新和產業創新協同布局、深度融合。要充分利用俄蒙能源礦產、農畜產品等要素資源，持續深化與京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域創新協作，進一步放大內外聯動的區位優勢，提升口岸集群、中歐班列、航線網絡、國際陸港等綜合服務效能，將通道流量轉變為發展增量，激發開放型經濟發展活力動力，培育更多具有國際競爭力的支柱產業和拳頭產品，推動全區外貿擴容提質和雙向投資合作高質量發展。
（四）以區域聯動拓展開放發展空間
通過先行先試，探索形成可複製可推廣的改革試點經驗，是自貿試驗區建設的重要使命。自貿試驗區既是制度創新平台，也是探索區域經濟合作新模式、驅動全方位開放的重要載體。從地方實踐來看，自貿試驗區主要通過兩種途徑增強輻射帶動效應。一是推進聯動發展區建設，將制度創新成果向周邊區域延伸應用，形成以自貿試驗區為核心、聯動發展區為支撐、輻射帶動更大範圍開放發展的格局。二是推動制度創新成果複製推廣，將成熟經驗上升為省級或國家制度安排並向更大範圍複製推廣，更好服務全國改革開放大局。
對內蒙古而言，推進自貿試驗區建設，要有「試在片區、帶動全區、服務全國」的意識。一方面，要強化區內改革同全域改革聯動。借鑒上海、廣東、新疆等地經驗，加快設立聯動發展區，形成「自貿試驗區先行先試、聯動發展區協同推進、全域逐步拓展」的梯次開放格局。另一方面，要深化與國內外區域合作，提升開放能級。作為沿邊省區，尤其要科學把握大國關係、國際形勢演變對國際產供鏈帶來的深刻影響，把握國際市場供需變化帶來的新機遇，做好基礎設施「硬聯通」、做實規則標準「軟聯通」、做暖交往交流「心聯通」，深化貿易、投資、服務、人文等領域務實合作，拓展國際「朋友圈」，同時更好服務國內各省區市深度融入共建「一帶一路」和中蒙俄經濟走廊建設，從整體上深化拓展與俄蒙等國開放合作，切實發揮內蒙古作為國家向北開放重要橋頭堡內外聯動、支撐保障的大通道大樞紐作用。
一列中歐班列通過二連浩特鐵路口岸入境。（圖片來源：新華社）
三、錨定自貿試驗區建設目標打造新時代改革開放新高地
「只有真抓才能攻堅克難，只有實幹才能夢想成真。」內蒙古自貿試驗區要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，樹立和踐行正確政績觀，切實擔當起改革開放「排頭兵」、創新發展「先行者」的使命，錨定投資貿易便利、創新生態良好、優勢產業集聚、國際交往活躍的高水平自由貿易園區建設目標，將自身開放戰略納入國家向北開放總體布局，用好國內國際兩個市場、兩種資源，從更廣領域、更深層次拓展開放型經濟發展空間，以釘釘子精神確保各項改革舉措落實到位，助力建設聯通內外、輻射周邊、資源集聚集散、要素融匯融通的全域開放平台，加快打造新時代改革開放新高地。
（一）大抓解放思想，凝聚開放共識
推進內蒙古自貿試驗區建設，必須在凝聚開放創新共識、激勵幹部擔當、加強宣傳引導等方面同步發力。一是把解放思想、大膽創新作為推進自貿試驗區建設的首要任務，密集開展動員學習，引導各級幹部深刻認識自貿試驗區「以制度創新為核心」的本質要求，打破思維定式，轉變思想觀念，繼續增強敢想敢幹、敢為人先的闖勁幹勁和改革創新精神。二是完善容錯糾錯機制，落實「三個區分開來」要求，鼓勵幹部「大膽試、大膽闖、自主改」，為勇於擔當、敢於創新的幹部撐腰鼓勁，在全區形成鼓勵探索、寬容失敗、支持改革的濃厚氛圍。三是統籌做好政策措施宣介解讀，充分利用各類媒體平台，廣泛宣傳內蒙古自貿試驗區「開拓進取、攻堅克難」的生動實踐、改革亮點、建設成效和發展機遇，持續擴大社會影響力。
（二）強化責任落實，推動改革見效
推進內蒙古自貿試驗區建設，要在工作機制、任務落實和企業服務等方面統籌推進，不折不扣抓落實，快馬加鞭抓落實，勇於創新抓落實，以上率下抓落實，確保改革舉措落地見效。一是強化全區「一盤棋」的大局意識，防止和克服「本位主義」，增強行動協同。各地區、各部門要躬身入局、挺膺擔當，形成齊抓共促、協同推進的改革合力，使自貿試驗區建設成為全區上下共同推進的改革實踐，真正形成各方參與、協同發力的生動局面。各片區要協同聯動、錯位發展、各展所長。呼和浩特片區要發揮首府輻射帶動作用，以戰略性新興產業和現代服務業為牽引，打造國家向北開放重要橋頭堡核心樞紐及特色產業高質量發展的創新集聚區。滿洲里片區和二連浩特片區要發揮綜合樞紐口岸優勢，着力提升城市配套功能，打造服務保障國家向北開放的「現代驛站」，全方位賦能中蒙俄經濟走廊建設，服務構建周邊命運共同體。二是各有關廳局和片區所在盟市要堅持清單化管理、項目化推進，對每項改革任務明確責任主體和完成時限，持續強化跟蹤問效，全力推進各項改革試點任務細化落實。三是各片區要堅持目標導向、問題導向、結果導向，切實將企業作為重要主體，以企業需求為根本出發點，建立企業訴求常態化反映機制，聚焦要素保障、融資支持、市場開拓等企業反映的突出問題，主動對接相關廳局和部委爭取政策支持，切實把企業需求轉化為改革行動清單，打通政策落地「最後一公里」，不斷增強市場主體獲得感，將營商環境滿意度轉化為區域招商吸引力和開放發展競爭力。
（三）深化統籌聯動，拓展發展空間
推進內蒙古自貿試驗區建設，關鍵在於跳出「就片區論片區」的思維局限，完善制度創新轉化機制，強化平台協同，提升改革落實效能。一是建立制度創新成果評估、複製推廣和動態調整機制，推動成熟經驗由試點成果向制度安排轉化，加快典型經驗做法複製推廣。二是統籌各類開放平台資源，推動自貿試驗區與跨境經濟合作區、綜合保稅區、跨境電商綜試區、產業協作園區等平台聯動發展，促進政策、產業和要素資源集聚集成，形成優勢疊加、協同推進的開放局面。三是深化與京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域合作，用好京蒙協作機制，多渠道集中集聚全國範圍內對俄對蒙合作優質生產要素，推動向北開放動力系統從「刀片式」小切口向「斧背式」寬口徑轉變，把通道優勢切實轉化為暢通國內國際產供鏈、服務全國統一大市場建設、深化區域全方位互利協作的綜合優勢。
（四）加大賦能保障，強化多元支撐
自貿試驗區建設是一項系統工程，必須在政策配套、改革賦權、法治建設和智力支撐四個方面協同發力。一是在政策配套上，對標兄弟省區經驗做法，推動財政、海關、科技等部門，圍繞專項資金、口岸監管、技術攻關等領域出台改革舉措和支持政策，增強改革取向一致性，形成多部門協同發力、政策疊加賦能的支撐格局。二是在改革賦權上，全面統籌開放與安全，堅持「應放盡放、需放盡放」原則，採取「負面清單式」放權或「基層點菜」模式，分批次將經濟社會管理權限下放至自貿試驗區，推動「區內事區內辦」，切實賦予各片區與改革使命相匹配的施政空間。三是在法治保障上，穩步推進自貿試驗區立法工作，推動出台管理條例等地方性法規，系統規範管理體制、改革權限、運行機制和風險防控要求，統籌發展和安全，以科學完備的制度規範支撐高水平安全，為制度創新提供穩定、透明、可預期的法治環境，確保改革探索行穩致遠。四是在智力支撐上，制定專題培訓方案，綜合運用理論學習中心組、幹部大講堂等平台提升幹部隊伍理論素養、政策水平和專業能力，組織業務骨幹赴其他自貿試驗區學習考察；積極籌建智庫平台，成立專家諮詢委員會，吸引具有國際視野、熟悉國際經貿規則的高層次人才集聚，為改革創新持續提供智力支持。
作者簡介：郭周明，現任內蒙古自治區商務廳黨組成員、副廳長。北京大學法學院法律碩士（國際商法方向），中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系國民經濟學博士，中國國際經濟交流中心應用經濟學博士後，中組部、團中央赴內蒙古第22批博士服務團團長。曾任商務部中國商務出版社社長兼總編輯、《國際貿易》雜誌社社長兼主編。
