鍾正生：有限的財政空間如何騰挪——2024年財政數據點評

作者：鍾正生、張璐 （鍾正生 系平安證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

核心觀點

事項：2024年全國一般公共預算收入同比增長1.3%，一般公共預算支出增長3.6%。政府性基金預算收入同比下降12.2%，政府性基金預算支出增長0.2%。

對非稅收入猛增的辨析。12月公共財政收入單月同比增長24.25%，繼11月顯著提速後繼續大幅攀升。其中，稅收收入單月同比較上月尚有回落，其貢獻主要來自非稅收入，單月同比達到93.8%，拉動公共財政收入22.2個百分點。分中央和地方收入來看，12月中央財政收入單月同比增長40.4%，拉動公共財政收入19.1個百分點。可見，非稅收入猛增，大頭應來自中央政府收入。據《證券日報網》，“2024年……主要是部分中央單位上繳專項收益和地方多渠道盤活資源資產等拉高非稅收入增幅約24個百分點。罰沒收入增長14.8%，增幅逐季回落，其中上半年為25.2%、第三季度為13.8%、第四季度為-4.4%。”這說明2024年四季度非稅收入猛增，應主要來自央國企利潤上繳，而非地方政府加大罰沒、收費力度。從已知數據的2023年非稅收入構成來看，國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入、專項收入分別占非稅收入的42.2%、4.7%和22.7%，而罰沒收入和行政事業性收費分別僅佔11%和11.4%，並不是非稅收入的核心構成。

有限的財政空間如何騰挪？一是，隨着地方債務置換工作推進，地方政府財政收支壓力緩和，年末“敢於”支出。12月公共財政支出單月同比增長9.6%，回到較高水平。其中，中央的拉動為-0.6個百分點，而地方的拉動達到10.1個百分點。投向上，12月一般公共預算支出主要投向了教育、科技和農林水事務，城鄉社區事務和債務付息的貢獻也較11月增強。二是，財政支出的方向側重於“兩重”建設項目，並囿於保基本民生和債務存量，在服務業提升方面的投資成為薄弱環節。從全年一般公共預算支出投向來看，財政對衛生健康、教育、科技以及交通運輸領域的支持不及往年，但在農林水和城鄉社區事務、以及社會保障和債務付息方面保持了較強的支持力度。三是，2024年財政收支完成均略欠於預算安排，赤字使用則略超預算，多出的3370億實際赤字或主要通過調入資金和使用結轉結餘來補足。

廣義財政如何受限？由於年末土地總成交量周期性增加、且不乏優質地塊高溢價成交，12月國有土地使用權出讓收入累計同比降幅收窄至-16%，較前11個月降幅收窄了6.4個百分點。這支持了全國政府性基金支出結束連續22個月同比負增。全年由於政府性基金的欠收、從而少支，2024年廣義財政支出增速僅為2.7%，明顯不及預算所安排的7.9%，絕對量上廣義財政共少支出了19594億。2025年，如果土地市場不能顯著回暖，財政政策要保持理想支持力度，則需要擴大預算內赤字、或增加地方政府專項債規模，從而支持政府性基金支出達到合意水平。

風險提示：穩增長政策落地不及預期，地緣政治衝突升級，中美經貿衝突激化等。

2024年全國一般公共預算收入同比增長1.3%，一般公共預算支出同比增長3.6%。全國政府性基金預算收入同比下降12.2%，全國政府性基金預算支出增長0.2%。我們解讀如下：

一

對非稅收入猛增的辨析

2024年12月公共財政收入單月同比增長24.25%，繼11月顯著提速後繼續大幅攀升。其中，稅收收入單月同比為2.7%，較上月尚有回落，其貢獻主要來自非稅收入，單月同比達到93.8%，拉動公共財政收入22.2個百分點。分中央和地方收入來看，12月中央財政收入單月同比增長40.4%，拉動公共財政收入19.1個百分點，地方財政收入增長9.8%，拉動5.2個百分點。可見，非稅收入猛增，大頭應來自中央政府收入。

據《證券日報網》，“2024年，全國非稅收入44730億元，比上年增長25.4%，主要是部分中央單位上繳專項收益和地方多渠道盤活資源資產等拉高非稅收入增幅約24個百分點。罰沒收入增長14.8%，增幅逐季回落，其中上半年為25.2%、第三季度為13.8%、第四季度為-4.4%。”這說明2024年四季度非稅收入猛增，應主要來自央國企利潤上繳，而非地方政府加大罰沒、收費力度。從已知數據的2023年非稅收入構成來看，國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入、專項收入分別占非稅收入的42.2%、4.7%和22.7%，而罰沒收入和行政事業性收費分別僅佔11%和11.4%，並不是非稅收入的核心構成。

從各稅種的拉動情況來看，12月稅收收入單月同比增速下降，主要受外貿企業出口退稅增加影響。出口退稅拖累12月稅收收入5.3個百分點。2024年11月15日財政部、稅務總局發布公告，從12月1日起取消59項產品出口退稅、將209項產品的退稅率從13%降至9%。但12月中國出口總額增速升至10.7%，同時當月開始實行的出口退稅調整不一定完全反映在了當月稅收數據中，因此，出口退稅對財政收入的拖累仍然有所增大。而隨着四季度中國經濟企穩回升，12月國內增值稅和企業所得稅的拉動均持續擴大。

二

有限的財政空間如何騰挪

12月公共財政支出單月同比增長9.6%，回到較高水平。其中，中央的拉動為-0.6個百分點，而地方的拉動達到10.1個百分點。隨着地方債務置換工作推進，地方政府財政收支壓力緩和，年末“敢於”支出。

2024年財政收支完成均略欠於預算安排，赤字使用則略超預算。公共財政收入完成預算的98.1%（少收4248億）、公共財政支出完成99.7%，而財政赤字完成105.5%。多出的3370億財政赤字或主要通過調入資金和使用結轉結餘來補足。

支出投向上，12月一般公共預算支出主要投向了教育、科技和農林水事務，城鄉社區事務和債務付息的貢獻也較11月增強，“兩重”建設加速推進對基建投資起到支撐作用。

從全年一般公共預算支出投向來看，2024年，財政對衛生健康、教育、科技以及交通運輸領域的支持不及往年，但在農林水和城鄉社區事務，以及社會保障和債務付息方面保持了較強的支持力度。體現財政支出的方向側重於“兩重”建設項目，並囿於保基本民生和債務存量，在服務業提升方面的投資成為薄弱環節。

三

廣義財政如何受限

由於年末土地總成交量周期性增加、且不乏優質地塊高溢價成交，12月國有土地使用權出讓收入累計同比降幅收窄至-16%，較前11個月降幅收窄了6.4個百分點。這支持了全國政府性基金收入降幅收窄至12.2%，全國政府性基金支出結束連續22個月同比負增，累計同比增速達到0.2%。據CRIC統計，2024年30個重點城市城投拿地建面佔比達到60%[1]，城投依然是土地市場的“托底”主力。

全年政府性基金收入完成預算的87.7%，少收8712億；政府性支出僅完成預算的84.4%，少支18716億。主要由於政府性基金的欠收、從而少支，2024年廣義財政支出增速僅為2.7%，明顯不及預算所安排的7.9%，絕對量上廣義財政共少支出了19594億。2025年，如果土地市場不能顯著回暖，財政政策要保持理想支持力度，則需要擴大預算內赤字、或增加地方政府專項債規模，從而支持政府性基金支出達到合意水平。

風險提示：穩增長政策落地不及預期，地緣政治衝突升級，中美經貿衝突激化等。