出品|清流工作室
作者|梁耀丹 主編|趙妍
蘇州百億“毒地”案，掀開了隱蔽的土壤污染議題冰山一角。
一位剛在廣州市廣鋼新城買了房的業主看到了“毒地”新聞後，開始擔心起正在裝修的房子。據此前媒體報道，廣鋼新城號稱被建在“廣州最大毒地”上，開發前後因土壤污染修復問題一度引發爭議。
同樣被“毒地”引發憂慮的還有上海某小區的一位業主，得知自己所居住小區建在曾經的重化工廠區之上，他感覺到一陣“鬱悶”。
然而，在這起事件發酵以前，毒地治理是一個長期缺乏關注度的話題。一個隱蔽的事實是，隨着中國城市化進程的展開，此前位於城市較為中心區域的重化工污染企業紛紛外遷，遺留下大量的“毒地”，並建成住宅項目，蘇州百億“毒地”即為其中之一。
全國到底有多少塊毒地，仍是未知之謎。據清流工作室統計，境內各行政區披露的最新建設用地土壤污染風險管控和修復地塊，數量從2塊到149塊不等。然而，有專家同時指出，由於相關數據與當地建設用地的規劃有關，這個數據很可能無法完全體現各地真實的“毒地”數量。
與此同時，一個鮮為公眾所知的“悖論”是，一方面，毒地開發成住宅對居民存在潛在風險；另一方面，毒地修復成本高企，恰恰依賴於當地的房地產賣地收入。然而，隨着近幾年房地產行業的下行，毒地修復也面臨著“無人買單”的窘境。
隱蔽的毒地
“毒地”是指受到污染的土地，在國外也被稱為棕地（Brownfield Site）。業內人士向清流工作室指出，“毒地”一般可劃分為三個類型：一是城市中的“棕地”；二是礦業污染地塊；三是受污染的農田。其中，第一種類型是土壤修復行業的“主戰場”，近期備受輿論關注的蘇州百億“毒地”也正屬於這類型。
業內人士向清流工作室表示，“毒地”對長期居住在地塊上的居民造成的健康影響往往是慢性的，也許要經過三十年、五十年才會顯現。
以美國著名的拉夫運河小區案為例，上世紀70年代末，該小區不斷出現婦女流產、死胎和新生兒缺陷等現象，成年人體內也長出各種腫瘤。該小區原本建設在一個化學廢料大填埋場上，場地未經修復處理。這一事件最終迫使當時的美國總統卡特頒布了緊急令，允許聯邦政府和州政府為拉夫運河小區近700戶人家實行暫時性的搬遷。
與國外相似的是，在中國，“毒地”的形成與工業化、城市化進程息息相關：大批污染性工廠退出城市中心地帶，許多工業用地紛紛轉為住宅或商業用地。
“土壤污染普遍都是由工業用地造成的。”廣州綠網環境保護服務中心（下稱“綠網”）項目總監郭磊向清流工作室舉例，廣州海珠區的工業大道曾經屬於郊區地帶，建立了大批的工廠。但後來隨着城市的發展，此處劃為市區範圍，大量工廠遷移離開，昔日的工業區也逐漸轉變為住宅聚集區。
從“毒地”集中的行業來看，重化工通常也是土壤污染的“重災區”。
綠網2021年2月發布的《全國土壤調查/修復相關報告分析及信息公開建議》統計了互聯網公開的土壤調查、修復相關報告，從統計污染地塊總數前二十的行業分布情況來看，化學原料和化學製品製造業、製造業、黑色金屬冶煉和壓延加工業所分布的污染地塊最多，排名前三。其餘進入前二十名的行業，則同樣與重化工產業息息相關，例如金屬表面處理及熱處理加工、煉焦、鉛鋅冶煉、鉛蓄電池製造等等。
（製圖：張議文）
與此同時，工業遺留下的“毒地”未經修復或修復不徹底就開發的案例，比比皆是。
例如，就在2021年，重慶沙坪壩區嘉閱濱江樓盤因存在土壤污染，被當地環保部門緊急叫停建設和交付。這個項目地塊原屬重慶一農藥化工企業，開發前已經過治理修復，但後來又被查出污染物超標。事發後，開發商組織與購房者解約退款。
根據綠網數據庫的統計，2019年以來全國共有三百多個地塊的土地使用權人因地塊再開發前未進行土壤污染調查或風險評估而被生態環境部門處罰。
郭磊向清流工作室表示，前述地塊之所以在開發前沒有進行土壤污染調查，涉及的主要原因包括兩個：一是很多開發方根本沒有意識到要做土壤污染調查；二是在監管機制上牽涉到兩個部門的合作。生態環境部門並不主動掌握哪些是用途變更為一住兩公用地的地塊，需要自然資源部門共享信息，而兩個部門的配合機制需要一定的時間才能建立起來。
清流工作室注意到，綠網披露的部分處罰案例中，地塊再開發的用途包括：住宅、養老院，甚至是學校。
值得一提的是，2016年，“常州學校毒地事件”曾牽扯着公眾的神經。當年4月，江蘇常州外國語學校近500名學生被檢查出血液指標異常、白細胞減少等癥狀,個別學生被查出淋巴癌、白血病等惡性疾病。後來經調查後發現，附近正在開挖的地塊上曾是三家化工廠，學校受到的污染與化工廠地塊上污染物吻合，但三家企業搬遷後並未對地塊修復處理。
目前，全國到底有多少塊“毒地”？
由於尚沒有全面的統計數據，這個問題的答案仍不得而知。2017年8月，環保部會同財政部、國土部、農業部、衛計委聯合編製了《全國土壤污染狀況詳查總體方案》，土壤污染狀況詳查在地方上陸續啟動。但詳查的結果，目前仍未披露。
清流工作室統計了國內除港澳台以外各行政區最新的建設用地土壤污染風險管控和修復地塊數量。從統計結果來看，四川省的建設用地污染地塊最多，高達129塊，其次是江蘇、重慶、廣東與甘肅，分別有85塊、69塊、69塊與53塊。此外，內蒙古、海南、陝西、新疆、寧夏的數量最少，分別是5塊、4塊、4塊、2塊與2塊。需要指出的是，清流工作室暫未找到西藏的數據。
（製圖：張議文）
不過，郭磊同時也向清流工作室指出，各地統計的建設用地土壤污染風險管控和修複名錄，與土地開發計劃是掛鈎的。如果一塊土地暫無進一步開發計劃，很可能先留着不做調查，就沒有被列入名錄里。一般統計入名錄的土地有兩種情況：一是土地即將要開發；二是未開發、但已經對周圍的環境產生了嚴重污染的土地。因此各地的建設用地土壤污染風險管控和修複名錄，並不能反映當地全部污染地塊真實數據。
可以確認的是，從2014年基於首次全國土壤污染狀況調查發布的《全國土壤污染狀況調查公報》來看，全國土壤環境狀況總體不容樂觀。部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
治理悖論與難題
治理“毒地”並非易事。其中，資金始終是其繞不過的難題。
E20研究院執行院長薛濤向清流工作室指出，土壤污染的修復成本遠遠高於空氣與水污染，污染成本與治理成本可達1:1000，而且行業內所謂的土壤污染修復，僅僅是修復到污染對人體無害的程度。要完全修復到從來沒有發生過污染的程度，從成本來看基本不可能實現。
首先，土壤修復的錢從何而來？
多位業內人士指出，國內“毒地”治理資金目前主要由政府承擔，來源包括：一，中央財政設立的土壤污染防治專項資金；二，地方政府的出資。此外，根據《土壤污染防治法》中“誰污染、誰修復”的原則，部分建設用地的企業也承擔起一小部分的修復成本。
其中，地方政府的土地修復資金又往往依賴於當地房地產財政收入。
“一塊地如果把它開發成工業用地，再開發的利益也沒多大。所以往往至少開發成住宅，才有可能有充分的資金來修土壤。”薛濤表示，這裡面存在的毒地治理“悖論”，主要還是土壤的修復成本和污染成本完全不成比例導致的。
另一位業內人士也稱：“一塊地如果污染很嚴重的話，一般最好不要搞成居住用地。但城市要發展，地方也要錢去建設。大部分地方政府的財政收入還是靠土地轉讓。”
清流工作室注意到，除了近期發生的蘇州百億地塊事件，廣州廣鋼新城、武漢濱江“赫山毒地”等，均是典型的毒地修復由房地產“買單”的樣本。其中，武漢“赫山毒地”曾在2006年掛牌出讓，但後來施工過程中有工人中毒，停止了施工。然而，造成這塊土地污染的原武漢市農藥廠已經倒閉。武漢市土地儲備中心收回了該地塊並賠償了開發商1.2億元。2014年10月，歷經三年修復並耗資約2.8億元後，該土地重啟掛牌出讓計劃，最終以14.4億轉讓給新世界。
不過，多位業內人士同時也向清流工作室指出，由於近兩年房地產整體處於下行階段，土壤修復行業備受衝擊，毒地治理也面臨“無人買單”的窘境。
一位土壤修復公司的高管向清流工作室透露，土壤修復市場最火熱的幾年，事實上也是房地產發展最快的幾年。近幾年隨着房地產和大經濟環境的下行，土壤修復行業也迎來了寒冬。他所在的公司從前年開始收入就出現下滑了，去年公司做戰略定位的時候，只要求今年和明年能夠保本。
中關村眾信土壤修復產業技術創新聯盟秘書長高傑向清流工作室表示，國內土壤修復行業最大的問題，是需要突破商業模式的瓶頸。土壤修複目前以工程模式為主，但缺乏類似固廢資源化的運營模式。高傑舉例：“它不像污水處理廠，要建完了後期可以有水廠的運營，就可以通過收費回收成本。”
高傑同時指出，相比之下，工業污染場地等建設用地修復因與城市開發建設、土地流轉相關，目前相對模式成熟一些，農用地治理、礦區污染修復盈利模式尚不明確，較為依賴財政資金。
前述土壤修復公司高管向清流工作室透露，近兩年，由於政府預算有限，招標的價格也出現了壓縮。有的土壤修復機構中標第一位，做成本核算的時候才發現超出預期很多，乾脆棄標了。“政府就給那麼一點錢，甚至出現了一些中標的企業，修着修着它自己倒閉了。”其稱。
根據生態環境部環境規劃院發布的《2021年土壤環境修復行業市場分析報告》，2017-2021年我國土壤修復行業公開招投標項目數量分別為800個、1468個、1698個、3521個、3626個；項目總金額分別為86.9億元、141.6億元、118.4億元、142.7億元、156.8億元。
然而，從每個項目的平均單價來看，每年的平均單價卻在不斷下降。具體來看，平均每個項目的單價從2018年最高的180.2萬元/個降低到2021年的113萬元/個，下降比例達到37.3%。報告指出，這在較大程度上也反映出行業整體的利潤空間越來越小。
（製圖：張議文）
薛濤告訴清流工作室，國內部分從事土壤修復的上市公司，掌握的技術遠遠超過了需要應用的能力，可能“手裡有10個武器，招標的時候只能用上一兩個”，原因是招標方往往選擇成本較低的方案。
“毒地”背後的治理史
蘇州百億“毒地”案仍是“羅生門”，個別業內人士卻發現了部分關鍵問題所在。
根據蘇鋼集團的說法，2016年轉讓地塊時，該公司已如實披露了第三方專業機構關於相關土地存在部分污染的調查結果及報告全文。但據陸家嘴集團披露，後來公司委託第三方機構出具的調查報告顯示，與蘇鋼集團2016年掛牌時所披露的信息不符。
為何兩份調查報告得出的結論不同？
在郭磊看來，前後兩份報告所依據的標準發生了變化，有偏差幾乎是必然的。
例如，近期新發現超標的物質中，苯並[a]芘是一類致癌物，屬於半揮發性有機物，萘介於揮發性有機物和半揮發性有機物之間。非焦化區的土壤在2014年時沒檢測半揮發性有機物（包含苯並[a]芘和萘），雖然不夠保守，但當時的規定也沒有對此作出強制要求。直到2018年8月1日開始實施的《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》才將中已將半揮發性有機物（包括苯並[a]芘和萘）列為土壤污染調查的必測項目。
事實上，蘇州百億“毒地”的調查、土地轉讓和開發，也跨越了國內土壤污染防治領域的法律法規、技術規範和標準從無到有、從少到多的過程。前後兩份土壤調查報告得出的結論不同，部分原因可能是因為不同時期依據的標準已經發生了變化。
中國“毒地”治理修復始於2004年。
當年4月，在北京宋家莊地鐵站施工過程中，三名工人在地下作業時中毒，被送至醫院。出事地點是一家農藥廠的原址。中毒事件發生後，污染土壤被挖出運走進行焚燒處理，這被看做是中國開始重視工業污染場地修復與再開發的標誌。
2005年4月至2013年12月，環境保護部會同國土資源部才開展了首次全國土壤污染狀況調查。
2014年4月，調查的結果方才出爐，《全國土壤污染狀況調查公報》公布。
同年2月，環境保護部發布《場地環境調查技術導則》、《場地環境監測技術導則》、《污染場地風險評估技術導則》、《污染場地土壤修復技術導則》和《污染場地術語》等5項污染場地系列環保標準。這也是第一份由相關部委發布的全國性技術導則。
2016年5月，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》（也稱“土十條”）。
同年8月，蘇鋼集團將“百億地塊”項目公司95%股權及債權在上海聯合產權交易所掛牌轉讓，並披露了第三方機構對相關土地存在部分污染的調查結果。
2016年10月，上海陸家嘴集團旗下控股公司經過222輪激烈競價，以85.25億元競得項目公司95%股權。
此後，與“毒地治理”相關的法律法規更加密集出台。
2016年12月至2018年5月，生態環境部先後發布實施了污染地塊、農用地、工礦用地土壤環境管理辦法三個部門規章。
2018年6月，生態環境部又進一步發布農用地土壤污染風險管控標準、建設用地土壤污染風險管控標準。前文提到，在此之前，半揮發性有機物（包括苯並[a]芘和萘）並沒有列為土壤污染調查的基本項目，這或許也是蘇鋼地塊2016年檢測報告中沒有檢測出半揮發性有機物的原因。
2018年8月，生態環境部公布了《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》，首次明確了適用於土壤調查的土壤質量國標。此前，蘇鋼地塊最早調查報告選用的標準是上海世博會制定的《展覽會用地質量評價標準》。
2019年1月，《土壤污染防治法》正式實施，這是中國首部專門規範防治土壤污染的法律，土壤污染治理開始真正有法可依。
時間來到2021年6月，蘇鋼地塊2號地塊上建好的學校在辦理辦學許可證時，第三方環評機構對學校所在地的土壤污染狀況進行調查，發現污染物超標。“百億毒地風波”導火索被點燃。
郭磊向清流工作室指出，蘇州“毒地”案例同時揭示了，由於近年來土壤修復的法律法規與標準發生變化，早年已修復的“毒地”不排除存在土壤污染調查失真的可能。
廣東省生態環境與土壤研究所研究員陳能場向清流工作室表示，在土壤污染修復一系列政策出台後，土壤污染防治整體上控制得比較好，但政策出台之前的一些歷史遺留的“毒地”數量比較多，以前留下的一些老問題之前沒發現的，現在逐漸被暴露出來。
雖然與毒地治理相關的政策及法律法規較早期已大為完善，同時業內人士指出，相關制度仍有“紕漏之處”。
郭磊指出一個例子，《土壤污染防治法》中規定用途變更為一住兩公用地的地塊需要在變更前進行土壤污染調查。但關於“用途變更”的具體定義，《土壤污染防治法》中沒有明確，部分地方做了規定。這也導致了在實際情況中，同一種情況，可能有的地方會要求做土壤污染調查，有的地方卻不需要。
在陳能場看來，土壤修復相關的法律法規出台不久，有不足之處是正常的，與現實的磨合仍需要一段時間。就拿鄰國舉例，日本2002年開始實施了《土壤污染對策法》，到了2010年還是得重新修法。
（製圖：張議文）
