土地收回案件裁判規則25則（乾貨總結）

近年來，因土地收回引發的行政爭議越來越成為行政審判的重點和難點，結合人民法院審理相關案件的裁判要點，小編進行了歸納整理，供大家在理論與實踐中參考借鑒！

一、國有土地收回

1.目前涉及國有土地使用權收回問題的相關規定

【裁判規則】目前涉及國有土地使用權收回問題的規定主要集中在以下法律規範中：1．《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第五十八條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規划進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”2．《土地管理法》第八十條規定：“依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批准的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。”根據該規定，除了《土地管理法》第五十八條規定的情況，對第五十八條不執行，臨時使用土地期滿拒不歸還，或者不按照批准的用途使用國有土地的也存在通過責令交還、收回國有土地使用權的情形。3．國土資源部制定的《閑置土地處置辦法》也規定有國有土地的收回情形。該辦法將閑置土地的原因區分為屬於政府、政府有關部門的行為造成閑置和非政府、政府有關部門的行為造成閑置兩種情況。其中第八條對屬於政府、政府有關部門的行為造成土地閑置的情形進行了列舉，並規定經審核屬實的，依照該辦法第十二條和第十三條規定處置。第十二條規定：“因本辦法第八條規定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：……（四）協議有償收回國有建設用地使用權……”第十三條規定：“市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致後，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批准後實施。閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。”第十四條對非政府、政府有關部門的行為造成土地閑置的規定了處理方式，“……（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。”另外，國家土地管理局印發《關於認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》的通知（［1997］國土［法］字第153號）對收回土地使用權行政決定按照行政處理決定和行政處罰決定兩種法律性質作了細緻的區分。——（2017）最高法行申8467號

2.收回國有土地使用權決定的合法性審查

【裁判規則】1.實體方面，行政機關是否能夠提交證據證明收回涉案土地符合法律規定的情形,即,有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規划進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。2.程序方面，行政機關作出被訴收地決定之前，是否遵循法定程序，聽取行政管理相對人、利害關係人的陳述和申辯。——（2018）最高法行申8737號

3.因環保政策需收回國有土地使用權的合法性審查

【裁判規則】《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的。《中華人民共和國自然保護區條例》第十八條規定，自然保護區可以分為核心區、緩衝區和實驗區，核心區和緩衝區禁止進行任何形式的開發建設活動。行政機關依法啟動收回國有土地使用權程序，並對因規劃管制而無法開發的土地使用權依法補償，既有利於自然保護，也有利於保護當事人合法權益。但行政機關在作出收地決定前，未聽取當事人的陳述、申辯意見，也未遵循《全面推進依法行政實施綱要》第5條和第20條規定的正當程序要求，有違程序正當原則。——（2020）最高法行再100號

4.收回土地行為主體並非審批機關

【裁判規則】根據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》的有關規定，收回原劃撥的國有土地使用權和拍賣出讓國有建設用地權均需報有批准權的人民政府審批，但是，收回行為主體並非該審批機關。——（2019）最高法行申11583號

5.收回國有土地使用權批複是否屬於行政訴訟受案範圍？

【裁判規則】通常情況下，地方人民政府對其所屬土地行政管理部門作出的同意收回國有土地使用權批複，屬於過程性和內部行為，不屬於人民法院受案範圍。政府在作出被訴批複之後，自然局已經依據該批複決定收回土地使用權人的國有土地使用權，且未直接作出收回決定，僅以告知書形式，告知收回土地使用權人國有土地使用權的決定並限期註銷。因此，土地行政管理部門事實上已經直接將批複付諸實施，對行政相對人的權利義務產生了實際影響。行政相對人對該批複不服提起訴訟，應當屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。——（2017）最高法行申8467號、（2020）魯行終261號

6.承租人與收回國有土地使用權的行為是否有利害關係

【裁判規則】收回國有土地使用權的行政行為，收回的是土地使用權人的國有土地使用權。承租人與土地使用權人簽訂租賃合同，二者之間形成的是租賃關係。故承租人與收回國有土地使用權的行為之間沒有法律上的利害關係。由於該行政行為的發生，使租賃合同不能繼續履行，承租人通過民事訴訟主張自己的權利。——（2019）最高法行申8993號

7.收回土地後能否起訴土地使用證註銷登記行為

【裁判規則】1.在土地被依法收回的情況下，被訴註銷登記行為只是在當事人已經喪失土地使用權後進行的內部行政程序上的後續完善，並不對當事人的權利義務產生實際影響，依法不屬於行政訴訟受案範圍。——（2019）最高法行申7976號2.土地未被依法收回，當事人可以起訴註銷登記行為，但是在土地收回行為未被確認違法且土地使用權並未恢復之前，當事人直接起訴註銷登記行為，缺乏事實根據--（2019）最高法行申9474號。

二、閑置土地收回

8.閑置土地收回行為的合法性審查

【裁判規則】土地資源是寶貴的不可再生資源，我國土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促進社會經濟的可持續發展。在當前工業化和城市化推進的過程中，土地資源的供需矛盾尤顯突出，而閑置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。（《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定，已經辦理審批手續的非農業建設佔用耕地，連續二年未使用的，經原批准機關批准，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以徵收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。）《閑置土地處置辦法》第二、第八、第十四條規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。閑置土地未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權，但是因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的除外。（《中華人民共和國行政處罰法（2009修正）》第三十條、第三十一條、第三十二條、第四十二條規定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實。作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利；當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行複核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。作出較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。）——（2019）最高法行申9069號

【裁判規則】土地是不可再生的寶貴資源，土地閑置為我國法律所禁止，珍惜和和合理利用每一寸土地是我國土地政策的根本。收回閑置土地對於激活土地資源要素、盤活存量土地具有重要意義，但收回閑置土地必須符合法律法規規定的情形，也應當按照法定的程序進行。根據我國現行法律制度，對收回國有土地使用權行政行為的合法性審查，主要是從實體和程序兩方面進行。在實體方面，主要審查行政機關是否提交證據證明收回涉案土地符合法律規定的情形。《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經原批准機關批准，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。《閑置土地處置辦法》第二條規定，本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地面積不足三分之一或者已投資額佔總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。在收回程序方面，主要審查行政機關在作出收回閑置土地決定前，是否依照《閑置土地處置辦法》的相關規定遵循了必要的程序，即是否進行了調查、核實，聽取了行政管理相對人、利害關係人的陳述和申辯，是否作出了《閑置土地調查通知書》、《閑置土地認定書》等法定文書，以及是否通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閑置時間、閑置原因，並書面告知了有關政府或者政府部門等。——（2020）魯行終1228號

9.直接採用公告方式送達閑置土地收回決定，違反法定程序

【裁判規則】《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。”第三十二條規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行複核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”第四十條規定：“行政處罰決定書應當在宣告後當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。”《中華人民共和國民事訴訟法》第七十七至八十四條規定了送達的具體方式，包括：直接送達、留置送達、代為送達、郵寄送達、轉交送達以及公告送達。該法第八十四條第一款明確規定：”受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。自發出公告之日起，經過六十日，即視為送達。”行政機關在作出被訴收地決定前，雖然作出無償收回國有土地使用權事先告知書，但在未能舉證證明其已窮盡所有送達手段均不能向當事人送達的情況下，直接採用公告方式送達，剝奪了當事人陳述、申辯和聽證的權利，該送達程序違法。——（2019）最高法行再2號

10.國土部門在閑置土地認定中應盡調查核實義務

【裁判規則】《閑置土地處置辦法》第五條，“ 市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的，應當在三十日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》……。”第九條規定, “經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。”以上規定國土資源主管部門向國有建設用地使用權人發送相關文書前，必須要“調查核實”。行政機關未能提供證據證明其履行了調查核實義務，以及當事人是何種原因造成土地閑置，即作出閑置土地認定書，屬於認定事實不清。——（2017）魯02行終59號

11.確定是否屬於閑置土地當然應當以宗地為單位，而不是以整體項目為單位

【裁判規則】閑置土地是指超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。土地出讓合同是以宗地為單位簽訂，是否屬於閑置土地根據出讓合同約定的動工開發日期計算。確定是否屬於閑置土地當然應當以宗地為單位，而不是以整體項目為單位。不能以整體項目中其他相關當事人在另外宗地的投入，作為本案當事人在本宗土地上的投入；更不能以整體項目投入超過25%，否定本宗土地未動工開發、未作任何投入的事實。——（2018）最高法行申8877號

12.因規劃調整或沒有規劃導致土地閑置，屬政府原因

【裁判規則】城市規劃區內的建設工程選址和布局必須符合城市規劃，沒有規劃則無法開展項目設計和規劃，不具備開工條件。因此，行政機關將當事人在取得國有土地使用證後未及時開發導致閑置兩年的原因全部歸責於當事人，有失公允。當事人主張因沒有規劃導致無法開發的理由，具有合理性，應予支持。

13.“三通一平”是否屬於行政機關出讓土地的隨附義務

【裁判規則】對於閑置土地應當根據是否存在不可抗力或者政府的原因，分別採用無償收回或者有償收回的方式予以處置。城市規劃區內的建設工程選址和布局必須符合城市規劃，沒有規劃則無法開展項目設計和規劃，不具備開工條件。“三通一平”是否為行政機關出讓土地的隨附義務問題。即使土地出讓合同簽訂時的法律、法規及政策性規定未就出讓土地”三通一平”等基礎設施問題進行規定，也未就此作出約定，行政機關也應當對出讓的地塊提供基本的開發利用條件。行政機關作為土地出讓合同的一方當事人，促成土地出讓合同的履行是其基於當事人信賴原則應有的附隨義務。而且作為對土地具有統籌管理職責的行政機關，理應在其職權範圍內為土地受讓方完成開工前的前期準備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設的協調溝通和配套工作。導致相關土地所在區域不具備動工開發必須的、適合建設施工作業通行的道路、給排水系統以及電力供應等問題，固然有土地受讓人未積極主動開展相關工作的原因，但有些問題也是受讓人無法通過自身努力予以解決的，需要政府及其職能部門提供。——（2019）最高法行再2號

14.基礎設施配套不完善造成土地閑置，是否屬於政府原因和職責（有爭議）

【裁判規則】如果行政機關與相對人簽訂的《國有土地使用權出讓合同》中並沒有約定配套基礎設施的責任由政府承擔，且當時的法律也沒有強制規定國家出讓土地時必須配套完備基礎設施。相對人主張的基礎設施配套不完善、不具備開發條件，不能成為政府原因造成土地閑置的正當理由。——（2019）最高法行申9398號

15.是否補發建設工程規劃許可證，不影響閑置土地的處理

【裁判規則】是否認定為閑置土地、是否需要無償收回閑置土地，是兩個不同的行政機關作出的性質不同的行政行為，不能以補發建設工程規劃許可證行為，否定無償收回土地使用權行為的合法性。建設工程規劃許可證具有時效性，超過法定期限未動工開發可能會造成土地閑置，應當按照閑置土地依法作出處理，不再適宜補發建設工程規劃許可證。——（2019）最高法行申8134號

三、集體土地收回

16.收回集體土地使用權的主體是農村集體經濟組織，而不是縣級人民政府

【裁判規則】根據《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規定，收回集體土地使用權的主體是農村集體經濟組織，而不是縣級人民政府。原批准用地的縣級人民政府只是通過批准收回的方式對相關收回行為行使監督權，防止村集體經濟組織違法收回集體土地使用權侵害集體成員的合法權益。縣級人民政府以自己名義直接決定收回宅基地使用權，缺少法律依據，應屬違法。——（2018）最高法行申7562號

17.行政機關無權以自己名義決定收回集體土地

【裁判規則】收回集體土地使用權的主體是農村集體經濟組織，而不是縣級人民政府。與土地徵收不同，收回行為並不改變集體土地的性質。原批准用地的縣級人民政府只是針對村集體的相關報批手續，通過批准收回的方式履行法定職權，對相關收回行為行使監督權，防止村集體經濟組織違法收回集體土地使用權侵害集體成員的合法權益。有的行政機關直接以村集體和集體成員為行政相對人，以自己名義決定收回集體土地使用權（如收回村民的宅基地使用權、註銷其使用權證），規避徵收程序，缺少法律依據，應屬違法。——（2018）最高法行申7562號

18.農村集體經濟組織於特定情形下可依法收回土地使用權

【裁判規則】農村集體經濟組織可依照法定程序收回土地使用權，並對特定情形下的收回給予土地使用權人適當補償。但這種情形的土地使用權收回，明顯有別於國家的徵收行為，屬於集體經濟組織內部對土地使用權的調整。——（2017）最高法行申1167號

19.收回農村宅基地使用權的條件

【裁判規則】《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批准，註銷其土地登記，土地由集體收回。也就是說，農村集體經濟組織成員對宅基地享有使用權，且每一戶只能對一塊宅基地享有使用權，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地應當由集體收回。——（2019）最高法行申5530號、（2019）最高法行申8134號

四、相關補償問題

20.行政主體因公共利益需要收回國有土地使用權的，如何給予當事人“適當補償”

【裁判規則】根據《土地管理法》第五十八條第二款規定，為公共利益需要使用土地，或者為實施城市規划進行舊城區改建，需要調整使用土地，收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。同時，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條規定，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權，並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償；根據《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》第八條規定，財產徵收徵用應遵循及時合理補償原則，給予被徵收徵用者公平合理補償。因此，結合我國土地和城市房地產管理法律法規規定以及國家依法保護產權政策，對於上述“給予適當補償”，不宜單純以法條規定的文意為限，不能靜止、孤立、機械地解釋為以受讓土地價格為基礎給予相應補償，而宜作統一的法律解釋。即行政主體因公共利益需要收回國有土地使用權的，收回的土地使用權以出讓方式供應的，應當根據土地面積、剩餘土地使用年期、原批准用途、土地開發利用程度、城市規劃限制等，參照市場地價水平經專業評估後予以補償；收回的土地使用權以劃撥方式供應的，參照評估的劃撥土地使用權價格，核定土地使用者應有權益後予以補償；確定補償標準的基準日，原則上應當以行政主體作出收回決定的日期或者以收回土地事宜向社會公告的日期為準。本案雙方當事人均認可按照案涉國有土地使用權收回當時的市場價值給予補償，也均同意通過評估方式確定案涉國有土地使用權的客觀合理價格。——（2017）最高法行申1342號

21.因收回土地“對土地使用權人應當給予適當補償”的確定標準和確定方式

【裁判規則】《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規定的對土地使用權人應當給予的適當補償，不能理解為僅補償土地出讓金、前期投入及相應利息，而宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩餘開發年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時案涉土地類似房地產的市場價格，並確保補償金額不低於土地使用權人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補償金額。——（2020）最高法行再100號

22.收回國有土地使用權，對當事人事先投入損失應當予以公平合理補償

【裁判規則】行政機關因公共利益需要，改變土地利用規劃，收回當事人已競得的國有土地使用權的，對當事人事先投入損失應當予以公平合理的補償。行政機關為減少當事人損失，增加其利益的，應當從損失中予以扣減。生效判決中的計算錯誤，應當依法予以補正，不宜再審改判。——（2015）行監字第352號

23.收回國有農用地的補償標準

【裁判規則】因違法徵佔土地而導致的行政賠償的標準不應低於合法徵佔土地的補償標準。收回國有農用地的補償標準沒有明確規定，人民法院對此可委託評估機構進行價值評估作為參考，在依據評估報告結論確定賠償數額時，還是應當對評估報告中構成土地總價的各項價值或費用的計算依據和標準進行審查，對於分項估價計算錯誤或依據不足的，應當依法進行調整。——（2019）最高法行賠申1293號

24.閑置土地同時符合有償、無償被收回的情形，如何處理

【裁判規則】1.行政機關依照《閑置土地處置辦法》的相關規定履行法定調查、認定等法定程序後，無需徵得相對方同意即可作出收回閑置土地的決定。2.閑置土地同時符合有償、無償被收回的情形，行政機關可出於保障行政行為相對人利益的目的，依法有償收回。——（2015）行提字第27號

25.因規劃調整影響土地權利實現的行政補償

【裁判規則】1.規劃調整變化是否應給予土地權利人相應補償。結合我國土地和城市房地產管理法律法規規定以及國家依法保護產權政策，行政機關因公共利益需要調整用地規劃，致使土地權利人難以繼續使用土地，影響土地權利人目的實現，應當根據客觀情況及時採取補救措施，收回國有土地使用權，在不具有法定阻卻補償事由的情況下，對權利人給予相應補償。行政機關因公共利益需要收回國有土地使用權的，收回的土地使用權以出讓方式供應的，應當根據土地面積、剩餘土地使用年期、原批准用途、土地開發利用程度、城市規劃限制等，參照市場地價水平經專業評估後予以補償。2.未經無償收回閑置土地認定能否拒絕補償。相關部門在閑置土地收回之前必須對土地是否構成閑置、閑置原因（包括是否符合動工開發條件等）按照法定程序作出調查認定。在相關部門沒有作出閑置土地認定的情況下，人民法院不宜以司法權代替行政權，直接作出閑置土地認定。況且，閑置土地有多種處理方式，土地收回只是其中之一，而土地收回又分為無償收回和有償收回，無償收回的條件之一是非政府原因或不可抗力，並非閑置土地一律應當無償收回。行政機關未經無償收回閑置土地認定，不能直接以土地閑置為由拒絕給予土地權利人相應補償。——（2019）魯行終1937號

來源：魯法行談