【法學匯】異地異級調用檢察官制度的法理分析

異地異級調用檢察官制度的

法理分析

清華大學法學院教授

博士研究生導師 張建偉

摘要：異地異級調用檢察官的做法，其法律依據是《人民檢察院組織法》第24條第1款第4項的規定，其體制根源是檢察機關領導體制和檢察一體的法理原則。如果將各地各級檢察官看作壁壘森嚴的分割群體，就忽略了檢察體制的特殊性。儘管我國檢察官具有一定的地域依附性，同級人民代表大會選舉或其常務委員會任命檢察官制度並未因個案調用檢察官的做法受到損害。當前優化公訴力量，符合對抗性增強後的司法需求，無損於程序公正和武器平等原則，也不會導致檢察系統內監督制約的缺位。對於檢察機關的司法屬性和體制特性等缺乏認知，是異地異級調用檢察官的做法產生不同見解的根源，進行關於這一問題的必要的法理分析，對於消弭不必要的誤解，顯然必不可少。

關鍵詞：檢察官；異地異級調用；檢察一體化；司法公正

異地異級調用檢察官的做法，在檢察機關自偵領域並未引起外界關注。但是，公訴領域則有所不同。近些年來，異地異級調用檢察官到庭公訴的案件有所增加，一旦進入多方參與、訴訟對抗的空間，這一做法就因辯護律師提出異議而遭遇挑戰，這種異議在訴訟外得以公開，於是這一有爭議的問題就進入了公眾視野，開始為法律界所注意。例如內蒙古自治區“王永明案”成訟之後，隨着訴訟進程的推進和律師不斷發起的挑戰，社會一般民眾與法律界部分學者和實務部門的人員都予以關注。此案經過一場訴訟波折，本由包頭市的法院審理，經由內蒙古自治區高級人民法院指定管轄，轉到烏海市的法院審理，就此審判人員和檢察人員得到重新組合，其中檢察人員的調用，因辯護方公開質疑而引人矚目。新的公訴人團隊是一個18人組成的群體，這18人是來自內蒙古自治區三級院的檢察人員，包括來自自治區人民檢察院的檢察官。只是與網上籠統的說法不同的是，這個公訴團隊並非18名檢察人員均為公訴人，其中9名為到庭公訴的檢察官，另有9名為檢察官助理。易言之，擔任公訴人角色的實際是9人。

司法實踐中，在不同司法轄區調用檢察官以及在不同級別檢察機關調用檢察官的做法，原不多見，正因為過去這類案件數量較少，一旦做起來就容易引起辯護律師的警覺與異議。這些異議，大體圍繞檢察官的地域屬性，即各自司法轄區的對應性和刑事訴訟的管轄制度兩個方面展開，質疑者認為異地異級調用檢察官到庭公訴的做法有損司法公正，甚至提出其“違憲”和違背人民代表大會選舉、任命制度。如有律師提出異地異級調用檢察官的相關司法解釋違憲、沒有上位法依據，尤其動搖了我國人民當家作主的人民代表大會制度。這種批評是相當尖銳的，特別是來自正在進行訴訟的案件中利益相反的一方，具有個案公正的意義。筆者認為，檢察系統內，檢察官能否跨司法轄區和司法層級履行職務，是檢察體制中一個值得探討的問題。未經授權進行異地異級作業，當然是不允許的。但是在上級檢察機關調用下進行異地異級履行職務，到底有無法理依據，是否違反憲法和法律，並且對於司法公正是否產生損害結果，應當從法理與制度以及實踐角度加以分析，給出答案。

一、異地異級調用檢察官辦案的

法律依據及其體制根源

有論者質疑認為，異地異級調用檢察官的做法和相應的司法解釋沒有上位法依據。其實，這一說法是錯誤的，在我國，異地異級調用檢察官的做法有着明確的法律依據，其合法性毋庸置疑。異地異級調用檢察官的上位法依據是《人民檢察院組織法》第24條第1款第4項規定，內容簡明扼要：“可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件。”該條規定的是上級人民檢察院對下級人民檢察院行使的職權，共分四項，除統一調用檢察官之外，還規定了其他三項具體職權：認為下級人民檢察院的決定錯誤的，指令下級人民檢察院糾正，或者依法撤銷、變更；可以對下級人民檢察院管轄的案件指定管轄；可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。這一制度的設定，植根於我國憲法確定的檢察機關上下級領導關係，也體現了檢察體制的特殊性，即檢察同一體原則。檢察機關上下級領導關係是我國憲法規定的檢察體制，檢察同一體原則雖無我國法律明確規定，卻是一項公認的法理原則。檢察同一體原則，也是檢察體制的基本原理，是許多國家，尤其是大陸法系國家建構檢察體制的依據。檢察官行使檢察權，反映的是國家意志，“為了防止在行使檢察權中失誤，正確反映國家意志，作為一個整體更有效地發揮檢察機能，檢察官的組織化是必不可少的。就是說，檢察官的組織要既保持檢察官的獨立性，又能建立起適當的監督體制和發揮效率，並考慮到檢察工作中的分工與合作。”由此建立起與其職能相適應的組織原則，檢察同一體原則就是檢察組織的建構原則。

檢察同一體原則對檢察機關內部關係的調整發揮指導作用，主要體現為兩個方面：其一，各級檢察機關作為一個不可分割的整體而存在，每個檢察機關和檢察官的活動是整個檢察機關和檢察官全體活動的組成部分，各級檢察機關和全體檢察官相互協調、配合，形成一體；其二，上下級檢察機關和檢察官之間存在着上命下從關係，下級檢察機關和檢察官在履行職權時承擔遵從上級檢察機關和檢察官命令的義務，上級檢察機關和檢察官負有監督、指揮下級檢察機關的責任。

在檢察一體化原理的上述內涵中，有一項內容值得注意：檢察官被視為一體，他們可以互相代替履行職務。根據檢察官的一體化和不可分割的原則，在同一案件中，兩名檢察官相繼參加刑事庭審以及數名檢察官介入同一案件，或公訴書上簽名人與出庭審判的不是同一人，都不影響訴訟程序的合法性。這一原理對於上級檢察機關異地異級調用檢察官辦理同一案件，包括審查起訴和出席法庭審判活動，也是適用的。

首先，異地異級調用檢察官符合檢察機關的體制特性。由於檢察機關實行一體化原則，在組織特性上，檢察人員具有不可分性，因此在上命下從的領導或者指揮監督體制內，在必要時進行人員調用。儘管我國法律並沒有以文字形式明確將檢察同一體列為一項法定原則，但是我國憲法確立的人民檢察院領導體制與檢察一體化原則是相通的，可以說檢察一體化原則中塑造的檢察機關指令—服從關係的中國式描述就是領導體制，不僅如此，我國檢察機關對於檢察一體化原則也明確表示認同並以此作為完善檢察體制的依據。檢察同一體這一法理原則已經用於指導我國相關立法、司法解釋和司法實踐。最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》第九條體現了憲法關於檢察機關上下級關係的規定，重申了檢察機關領導體制，其第一款規定的是最高人民檢察院對地方各級人民檢察院的領導、上級檢察機關對下級檢察機關的領導、檢察長對人民檢察院的統一領導；其第二款將《人民檢察院組織法》第24條規定具體化：“上級人民檢察院可以依法統一調用轄區的檢察人員辦理案件，調用的決定應當以書面形式作出。被調用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責。”對於這一規定，檢察機關明確指出其法理依據是檢察一體原則。最高人民檢察院孫謙副檢察長撰文指出：“檢察一體化原則，主要用於釐清檢察機關內部上下級之間的關係，即最高人民檢察院領導地方人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作；各級人民檢察院和檢察官履行職務應當相互配合、互相協作，對於重大案件和複雜案件可以互相承繼、轉移和代理。檢察一體化是世界上多數國家和地區檢察機關的通例，符合檢察機關行使職能的需要。”他特別指出：正是為了落實檢察機關上下級領導關係，《人民檢察院組織法》第24條規定了“可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件”。

其次，域外在探討檢察一體化原則時，未明列異地異級調用檢察官的內容，究其原因，筆者認為，在許多國家或者地區，這種調用檢察官的做法並不常見或者無爭議，未必為制度創立者及其研究者意計所及。另外，這種檢察官人員調用在一些國家和地區並沒有體制障礙，不會成為一個爭議問題。易言之，是否調用異地異級檢察官進行公訴活動，取決於司法中的特殊需要。例如在國際司法活動中，無論法官和檢察官都有異域（甚至異國）調用的現象，如遠東國際軍事法庭審判中的法官和檢察官由不同國家派出的法官、檢察官組成合議庭和檢察組。如果在一個國家內的司法審判，基於特殊需要，進行類似調用，也並無不可，我國1980年底、1981年初最高人民法院特別法庭和最高人民檢察院特別檢察廳的組成人員就不限於本院人員。例如特別檢察廳的廳長是最高人民檢察院檢察長黃火青，副廳長是最高人民檢察院副檢察長喻屏，另一副廳長是人民解放軍總政治部副主任史進前，檢察員中的圖們在總政治部工作，可見特別檢察廳組成人員並非都是最高人民檢察院工作人員。特別法庭庭長是最高人民法院院長江華，副庭長是最高人民法院副院長曾漢周和人民解放軍總政治部副總參謀長伍修權，審判員中還有費孝通。特別法庭組成人員也不是都來自最高人民法院。特殊案件如此，普通案件基於辦案實際需要，也不應排除異地異級調用檢察官的做法。

最後，從一些相似的制度和做法，可以看出在檢察一體化原則下異地異級調用檢察官的做法並無疑義。林鈺雄教授曾言：“在‘其他未經立法明文規範’的情形，衝突的權衡，必須透過法學方法，探究建構系爭規定的原理、原則，乃至於憲法的基本價值，才能定奪。”依此觀之，各國立法，未必能夠面面俱到地將法律原則的適用具體加以規定，一些隱含的制度和做法可以舉重以明輕加以確定，例如英國檢察機關允許在非檢察官中任命一些人員代表本檢察署進行起訴，1985年《犯罪起訴法》第5條規定：檢察長在任何時候都可任命不是檢察官的人代表本檢察署起訴，這些人應當是法庭外律師或者作為公共機構職員的專門律師，他們被任命後可以“提起或接管和進行由檢察長指定的刑事訴訟”, “由檢察長指派進行訴訟的任何人應擁有檢察官的同等權力，但必須按檢察官的指示行使賦予他的權力。”一些國家的檢察機關能夠從體制外任命特定人員代表本檢察機關進行刑事訴訟，則異地異級調用檢察官的做法，其正當性可以依舉重明輕的原理加以確定。總之，異地異級調用檢察官的做法與檢察機關體制特性的契合關係是毋庸置疑的。

二、檢察官選舉任命制度

及其地域依附性

有論者批評，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第9條第2款的規定，上級檢察機關可以隨意調動檢察人員跨區異地辦案，甚至代表跨區的檢察機關出庭支持公訴，那麼，檢察機關檢察員以上職務需經同級人民代表大會選舉或任命的制度就形同虛設。這種觀點，出發點是檢察官應具有嚴格的地域依附性，其依據就是地方各級檢察機關的檢察長和檢察官由同級人民代表大會選舉或其常務委員會任命的制度。仔細分析，會發現這種觀點經不起推敲：首先，被調用檢察人員若以檢察官身份參與辦案，需要事先取得其所屬檢察機關同級人民代表大會選舉或其常委會任命的身份資格，這種選舉和任命並沒有被規避；其次，調用檢察官，是因個案而臨時調用，隨着案件結束，被調用檢察官仍然回歸各自的檢察院，並未打破檢察官原有的“地域依附性”，不存在虛化選舉和任命制度的問題，因此，不能說同級人民代表大會選舉或任命的制度形同虛設。

那麼，檢察官是否應具有嚴格的地域依附性呢？對於這一問題，有必要進一步分析。反對檢察官異地異級履行職務的觀點，與反對者對檢察官的國家屬性與地方屬性的認知有密切關係，即將地方人民代表大會常委會任免的檢察官認定為隸屬於地方的司法官員，由此形成其所屬司法機關與檢察官有明確而嚴格的對應關係的判斷，認為檢察官不能超越自己所在的司法機關相應的司法轄區履行職務。的確，就司法實踐情況來說，地方各級檢察機關配置的檢察官，通常只在自己轄區內履行職務，如果因辦案需要，要跨轄區履行職務，異地辦案，就需要其他轄區內檢察機關提供配合。但是這種執法狀況，是否排斥檢察官在上級機關統一部署下跨地域跨級別就個案履行職務，依這種方式履行職務的正當性和合法性是否存在疑問而定，需要深究。

我國檢察官和法官一樣，任命制度依託於人民代表大會及其常委會制度。《檢察官法》第18條根據《憲法》第101條、第138條規定，規定了檢察官由人民代表大會選舉、罷免或其常委會任免制度，包括：最高人民檢察院檢察長由全國人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，由檢察長提請全國人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民檢察院檢察長由本級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，由檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會批准。我國各級人民檢察院由同級人民代表大會產生並向其負責，檢察長有明確的任期限制。對於這種不同級別、不同類別的檢察機關由其相應的人大選舉或其常委會任命所屬的檢察官的制度，不可僅以表面形式就得出“除了最高人民檢察院的檢察官以外，檢察官都是地方官員”的判斷，這是一個認識上的誤區。

我國地方各級人民檢察院的檢察官，統一行使國家授予的司法權，遵從全國適用的法律，其身份屬性既具有地域性，也具有超地域性。從各地各級人民代表大會及其常委會選舉、任命來說，具有地域性；但是，從司法權的國家屬性和司法活動依據的統一性來說，檢察官職業具有超地域性，即檢察官並不是地方司法官，應當屬於“共和國檢察官”。

世界上許多國家，檢察官屬於國家官員，並非地方官員：在共和國，檢察官屬於共和國檢察官；在王國，檢察官代表國王，稱為“皇家檢察官”。檢察官自法國產生以來，最初的檢察官代表的是國王，法國早期的檢察官代表國王處理訴訟事務，就此成為現代檢察制度的起源。當王國不復存在，檢察官就代表國家行使公訴權。在君主立憲國家，檢察官可能被確定為國王的代理人，如英國的檢察官至今稱為“皇家檢察官”，在不那麼嚴格意義上，可以借用“普天之下，莫非王土”來描述檢察官的地域屬性，各地履行檢察職務的都是代表英王指控犯罪的皇家檢察官，並非地方官員。在共和國，檢察官不再代表國王而代表國家，因此法庭上的檢察官一般稱為“國家公訴人”。我國的檢察官，在法庭上稱“國家公訴人”，其代表國家提起公訴的特性十分清楚，檢察官行使的檢察權力屬性具有“國家事權”的性質，是毫無疑問的。

當然，也有國家由於特定體制或者歷史原因，檢察官中存在地方官員的角色定位。如美國有兩大司法系統，聯邦與州有着不同的司法體系，互不隸屬。何家弘教授指出：“美國的檢察體制具有‘三級雙軌、相互獨立’的特點。所謂‘三級’，是指美國的檢察機關建立在聯邦、州和市這三個‘政府’級別上。所謂‘雙軌’，是指美國的檢察職能分別由聯邦檢察系統和地方檢察系統行使，二者平行，互不干擾。而且所有的檢察機關無論‘級別’高低和規模大小，都是相互獨立的。換言之，在聯邦、州和市檢察機關之間沒有隸屬關係，甚至也沒有監督和指導的關係。”檢察官往往屬於地方官員，由地方選舉產生，這是由美國地方分權制度產生的一種安排。這種地方分權與美國的歷史地理有關：地廣人稀的地理人文環境造成強有力的地方政府制度，這種制度適合18世紀末和19世紀初基本屬於農業性質的美國生活和經濟。在美國社會，更多依賴於迅速而獨立地解決地方問題的政府功能。在司法權和半司法權上實行地方分權是美國的法律傳統，這是檢察官通常具有地方屬性的原因，美國在1830年至1850年民主浪潮中確立了檢察官的地方民選制度。美國檢察機關的人事權有很高的靈活性，檢察官可以聘請律師擔任檢察官或者檢察官助理，便是基於實際需要而靈活變通的表現。

與美國一樣，德國是聯邦制國家，存在聯邦和州兩套互不隸屬的檢察系統。此外，在德國，有一套地方檢察體系，“除了聯邦總檢察院，德國各州擁有總檢察院和州檢察院。”與之相應，在德國，有“地方檢察官”的稱謂：“‘地方檢察官’的名稱於1877年第一次出現在德國《法院組織法》中，現在德國大多數州，地方檢察官就設置在州檢察院內，是州檢察院的組成人員。州檢察院內的州檢察官一般直接被稱為‘檢察官’。”值得注意的是，“地方檢察官”與“州檢察官”是不同概念，兩者都是直接辦理案件的人員，有的檢察院將兩者混編在一起，有的將地方檢察官集中安排在一個部門。他們都要服從上級的命令，但他們之間具有各自獨立的法定職責，只有在一些重大案件中，地方檢察官作為州檢察官的助手，才聽命於州檢察官的指令。設置“地方檢察官”有特定目的：“設置地方檢察官這種特殊形態檢察人員的目的是減輕州檢察官的工作壓力，以便後者將精力投入到中等程度以上乃至重大疑難案件的偵訴中去，此外，引入地方檢察官體系還可大大節省財政開支。”

顯然，我國檢察體制與美國、德國檢察制度存在差異，我國並不存在中央與地方在司法方面的分權，其司法體系具有完整、統一的性質，檢察官也不分國家檢察官和地方檢察官，皆屬於國家司法官的性質。這一屬性構成檢察官異地異級履行職務的前提之一。檢察官由地方人民代表大會及其常委會任免的制度，有其原因：便於地方人民代表大會及其常委會了解情況、考察其任職條件，也便於監督。因此實行各級人民代表大會產生各級人民檢察院和人民法院並且後者受前者監督的制度，乃是為了人民監督的方便。實際上，檢察官的司法資格的標準是統一的。我國實行統一法律資格考試製度，在法律規定的任命條件方面實行統一標準，不存在不同地方的檢察官有差異較大的任命標準，儘管老少邊窮地區的司法考試資格要求一度有所放寬，但是在特定司法轄區履行職務的持有司法考試資格C證的檢察官，是國家基於特定需要採取變通做法而產生的，不等於各地可以自行確定不同地區檢察官任職的法律資格。

在當前仍然由地方人民代表大會選舉及常委會任命檢察官的制度下，如何認識這一任命制度與檢察官作為國家官員的屬性的關係？筆者認為，由地方各級人民代表大會常委會任命檢察官的做法，可以理解為一種職權代理性質，即地方各級人民代表大會常委會代理最高權力機關行使任免權，一旦任命為司法官以後，該司法官即具有國家官員的性質，代表國家行使審判權和檢察權，檢察官即取得共和國檢察官身份，因此雖然由地方任命，但司法官屬於國家官員而非地方官員。

可作為對比的是，我國的行政官員屬於國家官員，其行政行為具有統一的國家治理意義，但是，與司法官不同的是，地方政府的行政官員畢竟日常處理的是地方事務，有不少行政事務還依據地方性法規進行處理，其行政行為對於全國性的法律的依附性不如司法機關。因此，基於各地行政官員的行政行為與檢察官按照嚴格的法律依附性辦理案件的司法行為存在一定差別，其行政行為針對的事務有不少屬於地方事權範疇，其地域依附性明顯高於司法官員。

毋庸諱言，我國司法的實際狀況之一，是司法官的屬地化。不但學者長期忽視這一問題，司法機關長此以往，也視為當然。在許多人的意識中，司法官除了最高人民法院、最高人民檢察院所屬法官、檢察官以外，都屬於地方官員，與行政人員並無二致。這種將司法官屬地化的觀念，基於司法官選任制度和不同司法轄區的劃分，忽略了司法官身份應當擺脫地域依附性的實際需要，不利於從整體上把握司法官群體的特性。司法實踐因司法官屬地化受到影響。司法官的地域依附性是地方主義的體制原因，司法機關聽命於地方權力部門，司法官正是這種地方主義服從關係的單元。具體觀察可見：司法機關的經費來源於地方政府的財政部門，辦案場所也由地方政府安排，司法人員親屬就業、子女入學等切身利益都與地方政府給予的待遇、提供的條件掛鈎，這一狀況“勢必要比個案的不公正對整個司法公正的破壞更為嚴重”, “國家統一的司法權被分割為地方的司法權，法律不再具有權威性”。

我國的司法改革已經注意到司法機關缺乏整體獨立和司法官屬地化的弊端，試圖從司法機關人財物擺脫地方控制入手，解決司法領域的地方保護主義的問題。其中司法官的人事權統一由省級行使的改革內容，就是為明確檢察官作為共和國檢察官的角色定位走出的第一步。可惜的是，當前這一步因各種牽絆還沒有穩穩落地，司法官在組織人事上省級統管與地方人大及其常委會選舉、任命司法官究竟是什麼關係尚未釐清，導致司法官屬地化問題還沒有得到解決，只是，在觀念上已經動搖了司法官的地域附屬性觀念。司法機關打破地域附屬性（行政區劃附屬性），是通過跨行政區劃司法機關的設置來取得突破的。筆者認為，異地異級調用檢察官也是一種突破，有利於弱化檢察官屬地化觀念，向“共和國檢察官”方向塑造檢察官角色，使之回歸應有的角色特徵，是有積極作用的。由於公訴團隊的檢察官來自不同級別和不同地域，這就獲得了不受某一地域非司法因素影響的可能性，有利於打破地方的不當控制與非法干預，破除辦案的阻力，對於某些案件來說，這是獲得個案司法公正的組織條件。

筆者認為，理想的司法官任免制度，以全國人民代表大會常委會統一任免為佳，這一制度更能匹配司法官作為國家官員而非地方官員的屬性，也有利於強化其獨立性，擺脫地方主義的羈絆。筆者期待未來全國新任法官、檢察官都由全國人民代表大會常委會統一任免。在這一制度未臻理想之前，應當培育司法官的非屬地化意識，不以地方人民代表大會及其常委會任免制度為限，不將司法官視為地方官員。這一意識的培育，有利於國家司法的統一性，也有利於消除地方主義的影響。

總之，檢察官的身份屬性是共和國檢察官，並非地方官員，檢察機關異地異級調用檢察官，有利於打破司法官屬地化的固有思維，也有利於破除司法的地方主義，是值得肯定的一項司法制度。遺憾的是，一些批評者尚未認識到異地異級調派檢察官在去屬地化及其超越地方主義方面具有積極意義。

三、訴訟對抗性增強

與優化公訴力量的司法需要

人民檢察院異地異級調用檢察官的做法有其特定的司法需要，體現為兩個方面：一是偵查方面，在檢察機關辦理偵查案件的時候，集中優勢力量，是實現高水平、高質量完成偵查任務的有效辦法，因此在國家監察體制改革之前，檢察機關作為反貪污賄賂案件和反瀆職侵權案件的偵查機關，根據偵查需要，為優化組合辦案力量，會進行偵查人員的隨案調用，這一做法，至今仍可沿用；二是公訴方面，在訴訟攻防逐漸增強的刑事庭審階段，檢察機關為了應對來自辯護一方的有力挑戰，採取異地異級調用檢察官的做法。另外，在將公訴案件進行訴的拆分之時，為了保障訴訟效率，也有異地異級調用檢察人員之舉。

就第一種情形而言，檢察機關調用精兵強將進行偵查的做法，與公安機關在偵查中組織優勢偵查力量以及紀檢監察機關借調檢察官協助辦案一樣，都旨在滿足調查或偵查辦案實際需要。如果不允許這樣的調用，則不利於優質、高效地查明案件事實、推進辦案進程。就第二種情形而言，檢察機關對公訴團隊進行優化配置，是為了加強公訴能力，或者節約司法資源（避免案件拆分之後新配置辦案人重頭再來一遍審查起訴）。對於這種情形，辯護律師擔心訴訟對方能力增強，欲加以阻止，於是在一些案件審理中，辯護律師就這一做法提出質疑，提出檢察機關異地異級調用檢察官的做法有損司法公正。對於檢察官異地異級辦案的質疑，理由之一是這種做法導致訴訟結構失衡。如有人對包頭王永明案變更審理地後檢察機關新組建的公訴人團隊提出質疑，認為有18位“檢察官”支持公訴，檢方以如此多的人力資源來指控犯罪，效率固然高，但有損公正，尤其是有內蒙古自治區人民檢察院的檢察官參加公訴人團隊出庭支持公訴的做法，會導致控審失衡，因此有違程序正義。

理想模型的訴訟結構是法官居中居上，與控辯雙方保持等距離，控辯雙方地位平等、權利對等。對於異級調用檢察官的做法，有論者認為有害於這一訴訟結構，提出具體意見：一是損害控辯雙方平等原則，管轄法院的確定，貫徹的是法律平等原則的要求，法定法官原則也是控辯雙方“武器平等”的前提。與民事訴訟不同的是，刑事訴訟中控辯雙方的地位不平等，且其身份不可轉換。特別是在公訴案件中，控方是代表國家權力的人民檢察院。為了實現控辯有效對抗，雙方武器平等就顯得尤為必要和重要。二是損害法院的主體地位，管轄權的確定要實現的目標是維護審判主體的獨立地位，以此杜絕行政勢力通過操控管轄權來干預司法的機會。質疑者提出，內蒙古自治區人民檢察院調兵遣將甚至派出本院檢察官親自上陣，這種公訴人團隊實際上架空了管轄制度，內蒙古自治區人民檢察院在審判中具有操縱司法的地位，法官就成了“前台木偶”。在內蒙古自治區人民檢察院任職的檢察官與內蒙古其他市級、區級檢察院任職的檢察官組成的公訴團隊面前，作為區級法院的烏海市烏達區人民法院來組織審判，就形成了控審失衡，控方群體中有的公訴人層級高於審理此案法院的法官，造成法庭權力結構不對稱，影響法官客觀、公正審判。

筆者認為，這兩個質疑都不能成立。其一，控辯雙方武器平等原則是指在職權和訴訟權利配置方面進行平等設計，保障雙方攻擊和防禦的“武器”（即職權與訴訟權利）大體相當，並不是指雙方人數大體一致，也不是指雙方訴訟水平、辦案經驗和職務高低也須一致或者相當。異地異級調用檢察官的做法，無關乎“武器平等”原則，異地異級調用的檢察官在訴訟地位上仍然保持與辯護方平等，訴訟權利不會因這一調用而有所擴張，法定權利也不可能因公訴人群體組織結構的不同而有所不同。至於有質疑者提到的“身份不可轉換”，調用檢察官的做法與身份轉換扯不上關係——公訴人並沒有因此一做法轉換為其他訴訟角色。其二，上級檢察院調兵遣將甚至派出本院檢察官上陣參與公訴人團隊，只是公訴方的人員結構的調整，屬於人員內部配置問題，新的公訴人團隊進行訴訟活動和開展法律監督，代表的是與承審法院對應的檢察院，並不代表上級檢察院。換句話說，提起公訴的檢察機關與審理案件的審判機關具有級別上的對應關係，法庭上公訴人無論是來自哪一級、哪一地的檢察官，其原屬機關並未取代具體辦理案件的檢察機關，並不能架空管轄制度。那種認為上級檢察院調整自己的公訴團隊就操縱了法院審判的邏輯，顯然不通。

檢察機關與法院並無領導關係，上級檢察機關對於下級法院無控制權，也不必然具有權力的影響力。審判人員對於來自檢察機關上級院的檢察官不需要有權力畏懼。檢察機關對審判的法律監督權受法律規範，針對法定情形，以法定方式行使，只要審判不違反法律，法律監督不會啟動糾正機制。何況，法律監督在審判人員意識中的強化，對審判公正來說未嘗不是一件好事。筆者認為，質疑者真正擔心的，是檢察機關公訴能力的優化，給辯護帶來壓力。對於異地異級調派檢察官的做法，質疑者往往是辯護律師，這一點耐人尋味。辯護律師在訴訟中有着自己特定的利益追求，他們疑慮的是檢察方公訴能力增強，為辯護方取得預期的結果增加難度。一些律師從自身利益着想，希望控訴方的公訴能力保持低水平狀態，也希望在共同犯罪案件中辯護律師比公訴人在人數上佔有優勢，這種心態使其當然不願意接受異地異級調用檢察官辦案的做法，也無法公允看待公訴方對自己履行控訴職能人員進行優化配置的做法。

在包頭審理王永明案件時，辯護方具有人數上的優勢，辯護律師利用這種群體優勢，讓人數明顯不如自己的公訴人難以招架，在人數較多的辯護人爭先發言中，形單影隻的公訴人應對不暇。在這一過程中，檢察官助理在本方處於明顯劣勢的情況下插話和發言，導致辯護人指責其“違法”。同樣，在律師人多勢眾且活躍度很高的情況下，主持庭審的審判長一人難抑眾口，其他合議庭成員不得不幫助其維持法庭秩序，這又引發辯護律師指責其“違法”。因此，轉至烏海市進行公訴的檢察機關明顯吸取了王永明案件在包頭開庭時的教訓，強化了公訴團隊的人員配置，所要實現的，恰恰是質疑者心目中理解的那種“武器平等”原則。

在訴訟結構失衡的質疑理由之外，還有一種程序方面的技術性理由被提出來，質疑者稱異地異級調用檢察官的做法，違反地域管轄與級別管轄的規定——論者認為檢察官具有嚴格的地域依附性與審級依附性，跨地域和跨審級辦理案件，就突破了地域限制和審級限制，有違程序的正當性。

對於這一質疑，需要聯繫地域管轄制度和級別管轄制度設置的緣由進行分析。在管轄制度中，有關檢察機關與公安機關、監察機關、審判機關的受理案件權限，屬於職能管轄（亦稱事物管轄的範疇），顯而易見，在審判階段檢察機關異地異級調用檢察官的做法與這一管轄類型無關。其他兩種主要的管轄類型，一是地域管轄，二是級別管轄，都屬於審判管轄。對於案件起訴到哪一地區、哪一級別的法院以及哪一個具體法院有着較為嚴格而且明確的規定。地域管轄主要解決的是一個案件的審判籍問題，不同地域的審判機關，哪一個對於正要起訴的案件有審理權力和職責，必須加以明確，才好順利推進訴訟進程。級別管轄主要解決一起案件該由哪一級別的審判機關作為第一審級受理的問題。檢察機關按照法院的管轄制度確定自己的管轄權，偵查與調查中的管轄與審判和起訴相比可以具有靈活性。這裡的管轄，是以機關為主體設置的，並非以檢察官為主體。只有法官的地域、級別的依附性有特殊意義，因此，才有“法定法官原則”。

地域管轄、級別管轄的上位原則為“法定法官原則”，即“何等案件由何位法官承辦之問題，必須事先以抽象的、一般的法律明定，不能等待具體的個案發生後才委諸個別處理，否則，司法行政只要控制少數的法官，再令其承辦重要敏感案件，則法官獨立性原則也成空談。為達到上述的要求，刑事訴訟法或法院組織法中必須儘可能明確規範法官的事務、土地等等管轄規定及事務分配規則”。由此可見，法定法官原則的主要功能之一是為了防止以指定法官以及調用法官的辦法操控審判權，不允許為了實現某一預期中特定的裁判結果而將案件委諸受操控的法官。因此，嚴格遵守地域管轄、級別管轄並實行隨機分案的辦法，是有合理性和必要性的。但是，公訴與審判存在明顯差異，公訴是啟動審判程序的活動，具有建立訴訟系屬關係、劃定審判範圍等效力，在審判中不具有裁判性和終局性，其遵守客觀義務固然重要，而作為控訴者的檢察官不具有與法官相同的中立性，是由檢察官的訴訟職能特性決定的。

確定管轄是以辦案機關為單位，並不是以辦案人員為單位的，易言之，只要辦案機關是按照管轄原則確定的，被調用的辦案人員代表的是該機關辦理案件，並不違反管轄原則。說得明白一點，如果省級檢察院的檢察官被指派代表下級檢察院履行訴訟職責，下級檢察院作為符合管轄規定的檢察院並不因此有所改變。因此，檢察機關與審判機關一一對應，只要起訴時檢察機關按照這種對應關係進行訴訟活動即可。儘管檢察系統內受指派代表這一機關進行訴訟活動的，通常是配置在該機關內的檢察官，但是上級檢察院基於特殊需要進行調用，也非法理所不容。

如若不然——我們假設前述質疑者的觀點成立——那麼，即使公安機關的偵查人員並非各級人民代表大會常務委員會任免，其仍然專屬於特定的公安機關，該公安機關又屬於由同級人民代表大會產生的政府的部門之一，而公安機關各有管轄分工，即參照審判管轄來確定自己的管轄，那麼上級公安機關統一部署偵查人員異地異級辦案也面臨同樣不被允許的問題，為偵查所需的統一調用偵查人員也就無法實現。顯然，這與檢察官異地異級調用的邏輯是一致的。易言之，如果偵查基於實際需要可以調用偵查人員，公訴基於實際需要就不能進行公訴人員的調用，這種觀點似無足夠理據。

檢察機關這種調用制度，與律師異地辦案有共同之處。律師執業雖然由各地司法廳局註冊，但是他們並不囿於註冊地而可以依法異地執業，這就使一些案件因知名度較高的律師介入而明顯增強了辯護一方的辯護能力。律師法規定的律師執業制度，採用地方司法廳局註冊的做法，同時規定律師可以異地執業，律師可以由此提升辯護力量，檢察機關為何就不能根據需要調用轄區內辦案能力強的檢察官形成優質團隊辦案呢？如果對於檢察官調用的做法要加以禁止，那麼同樣的邏輯也可適用於律師執業，質疑者是否也應主張對律師的地域執業範圍加以限制，要求其僅在註冊地執業呢？

四、檢察系統內監督制約關係中的

檢察官調用

檢察官異地異級調用，是否影響檢察體制內的監督，這一問題值得研究。檢察機關的監督有兩個指向：一是外向監督，依據是我國《憲法》第129條，即憲法確定的法律監督職能，監督的指向是公安機關、人民法院等外在於檢察機關的公權力機關；二是內向監督，依據是《憲法》第132條第2款，即最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，上級人民檢察院領導下級人民檢察院。這種上對下的領導關係，當然包含着上級人民檢察院對於下級人民檢察院的監督職能。

異地異級調用檢察官，是上級人民檢察院對下級人民檢察院的領導表現之一。異地異級調用檢察官屬於人事調用權，這一權力的性質屬於司法行政性質的權力。上級人民檢察院對於下級人民檢察院的領導，不僅體現為檢察政策方針方面的領導，以及對於檢察業務方面的指導，而且體現為組織人事方面的領導。如果沒有組織人事的領導，上級人民檢察院對下級人民檢察院的領導顯然是不完整的，與上級人民法院對下級人民法院的監督關係也就不易區分了。檢察機關及其辦案人員的監督，在檢察體系內有兩個來源：一是上級人民檢察院對下級人民檢察院的監督，具體表現為上級檢察人員對下級檢察人員的監督；二是人民檢察院對於本院所屬檢察人員的監督，也不外乎本院上位者對下位者的監督。這種監督，都是人對人的縱向監督，都是指令—服從關係中上對下的監督。

異地異級調用檢察官，既存在上級檢察機關的檢察官或者檢察官助理調用到下級檢察機關並代表下級檢察機關辦案的情形，也存在下級檢察機關的檢察官或者檢察官助理調用到上級檢察機關並代表上級檢察機關辦案的情形。對於這兩種情形，容易引起監督被弱化的疑慮的是以下幾點：一是上級檢察機關的檢察官或者檢察官助理調用到下級檢察機關並代表下級檢察機關辦案，下級檢察機關對於來自上級檢察機關的辦案人員難以監督，尤其是上級檢察機關的檢察官或者檢察官助理的職級較高的時候，更容易形成監督缺位。二是上級檢察機關的檢察官或者檢察官助理調用到下級檢察機關，上級檢察機關對調用的檢察官或者檢察官助理難以監督，因為他們所屬正是上級機關，對於本院人員的監督不像對下級院人員那麼有力度，容易形同虛設。三是上級檢察機關本有對下級檢察機關的監督職能，下級檢察機關辦案的人員正是來自上級檢察機關的檢察官或者檢察官助理，上級院對下級院的監督因缺乏超然性而難以落實。

在筆者看來，這種對於監督的疑慮是不必要的。檢察系統內的監督是組織化行為，表現為人對人的具體監督，只要存在上位者，就可能存在監督行為。上級檢察機關的檢察官或者檢察官助理調用到下級檢察機關並代表下級檢察機關辦案，其辦案行為不會因此產生監督缺位，原因是：首先，下級檢察機關對於來自上級檢察機關的辦案人員有進行監督的直接信息來源，有發揮監督職能的第一手資料，這是下級檢察機關以組織形式對具體辦案的上級檢察機關的辦案人員進行監督的優勢，即使該辦案人員來自上級機關，也無法對抗組織化的監督；其次，即使存在上級檢察機關的檢察官或者檢察官助理的職級較高的情況，下級檢察機關在具體行使監督權方面存在一定障礙，如懲戒權應在上級檢察機關而非下級檢察機關，下級檢察機關仍可將監督信息上報上級檢察機關，由上級檢察機關對作為監督對象的檢察官和檢察官助理行使懲戒權；最後，上級檢察機關對於本院所屬檢察官或者檢察官助理下派調用辦案，正如對於他們在本院辦案一樣進行監督，並不存在因調用而監督缺位的問題，唯一不足的是相關信息往往出自下級檢察機關。不過，如果說下級檢察機關對於來自上級檢察機關的檢察官和檢察官助理存在敬畏和袒護，上級檢察機關仍可主動發揮監督職能，其監督的信息來源是多元的，有來自檢察體系內部，也有來自檢察體系外部，如人民法院、公安機關和當事人等提供檢察機關辦案人員不正當行使檢察權的行為信息，有監督的信息來源就有了具體監督行為的前提條件。

此外，上級檢察機關與下級檢察機關不存在法院上下級的審級鴻溝，不存在上級檢察機關的檢察官不能到下級檢察機關辦案的審級約束。正如有的論者指出的那樣：“與審判機關相比較，檢察機關的上下級之間是領導和被領導關係，上級檢察機關有權指揮下級檢察機關的活動，有權在事前、事後改變或者撤銷下級的計劃、決定。而審判機關上下級不是領導關係，而是依照訴訟程序進行審判監督的關係，上級法院無權在事先指揮下級法院的審判活動。”正因如此，上下級法院應當嚴格遵守審級制度，上級法院對於下級法院審理的案件不應進行事先干預。即使上級檢察院和下級檢察院存在一定的層級界限，異地異級調用檢察官，既沒有打破這種層級界限，也沒有打破上級檢察機關與下級檢察機關的領導格局，上級檢察機關對下級檢察機關的監督不會受到影響，因此，對於監督缺位的擔憂是不必要的。

不僅如此，異地異級調用轄區內的檢察人員，上級檢察機關往往要研究需要進行這種調用的案件，辦理這種案件的謹慎度會加強，同時也會加強對於調用的人員的監督，甚至領導到下級院辦案的現場予以監督和指導。實踐證明，上級檢察機關對下級檢察機關的辦案人員的監督、包括對上級院調派的檢察官的監督不是弱化而是強化了。有人或許會問：上級檢察機關預先研究需要進行人員調用的案件，是否會形成先入之見，並導致下級檢察機關辦案自主性的弱化甚至喪失？筆者認為不必有此疑慮。檢察機關上下級不存在法院上下級存在的禁止“上定下審”的審級約束，上級機關對下級機關下達辦案指令，正是檢察機關領導體制不同於審判機關監督體制之處，因此阻絕上級檢察機關預先研究下級檢察機關辦理的案件，既不符合司法實踐中的實際情況和需要，也找不到法律和法理依據。檢察機關對於案件的認識和判斷，無論來自辦理該案的檢察機關還是其上級檢察機關，都需要經過法院的審理和判決，沒有法院的認可和採納，檢察機關的意見只是公訴方意見，不會自動轉化為國家承認的司法判決，人民法院的審判構成了對於檢察機關辦案的制約。

人們常常誇大或者過分倚重檢察系統內上下級機關的監督和同一機關內不同部門之間的制約，這種人盯人式的監督方式藉助的是層級制度，也就是那種高度行政化的管控體制。過度依賴這種體制，容易忽視刑事訴訟機制內的制約。刑事訴訟法為實現司法公正，設定了控辯審三方的訴訟構造內的制約機制，也設定了公安機關通過複議複核對於人民檢察院不批准逮捕和不起訴的制約機制，同時設定了訴訟當事人和其他訴訟參與人通過控告、申訴對於檢察機關的制約，這些訴訟機制內的制約如果能夠有效發揮作用，可以在一定程度上替代或者促進檢察體系內的監督與制約。異地異級調用檢察官的做法，不會妨礙刑事訴訟程序內的制約機制，也不會對司法公正產生機制性的不利影響。

如果辯護方發現異地異級調用的檢察官有違紀違法問題，可以通過至少五種途徑實現制約：一是發揮訴訟內製約機制，以刑事訴訟法規定的手段維護自身權益和司法公正；二是向上級檢察院甚至最高檢察院提出申訴控告；三是向紀檢監察部門進行控告、舉報；四是向政法委員會、人大及其常委會反映相關情況；五是藉助媒體進行曝光，實現訴諸輿論的監督效果。易言之，上級檢察院的監督只是多種救濟手段中的一種，並非唯一手段，只要辯護方提高警惕，發現問題，可以尋求不同救濟手段實現公正。

需要指出的是，在我國司法體制尚有模糊地帶或者盲點的情況下，對於檢察官接受調用異地異級辦理案件，有一些技術性的問題需要解決：其一，下級檢察機關的檢察官能否代表上級人民檢察院並以“檢察官”名義辦理案件，而不是僅以“檢察官助理”的身份參與案件的辦理？其二，上級檢察機關的檢察官代表下級人民檢察院是否需要下級檢察機關的檢察長指派？其三，辦案中的指令迴避應當由誰作出決定？

最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱：《規則》）在修訂過程中，檢察實踐部門提出，應當對調用檢察官制度適用的案件範圍、程序以及被調用檢察官的職責作出規定。按照《規則》第9條第2款規定：“調用的決定應當以書面形式作出。被調用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責。”這一規定對調用的檢察官異地異級辦案的身份歸屬加以明確，使檢察官作為國家公訴人而非地方官員的身份屬性得以凸顯。從這一規定可以看出以下幾點：其一，對於調用上級檢察院的檢察官到下級檢察院辦案還是調用下級檢察院的檢察官到上級檢察院辦案，沒有限制，同屬調任，具有雙向關係，“既包括調用本院的檢察人員到轄區的下級人民檢察院辦理案件，也包括調用轄區的下級人民檢察院的檢察人員到本院或者轄區的其他下級人民檢察院辦理案件”。其二，不僅存在內部關係，即發生內部委任的效力，而且存在對外關係，即發生外部委任的效力，也就是說，被調用的檢察官辦理案件既可能是內部事務，也可能是外部事務。其三，無論下派還是上調，被調用的檢察官均可代表辦理案件的檢察機關履行職務，這包含上級檢察院的檢察官代表下級檢察機關辦案和下級檢察機關的檢察官代表上級檢察機關辦案。其四，被調用的檢察官承辦的檢察事務，不僅包括公訴事務，而且包括其他檢察事務，即“被調用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行‘出庭支持公訴等’檢察職責，意味着被調用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責，因為這裡還有一個‘等’字。實際上被調用到某一檢察院的檢察官與該院的檢察官在履職上沒有實質差別，該院的檢察官能夠從事的工作，被調用的檢察官也都能做”。

由此，第一個需要澄清的問題可以獲得清晰的答案。《規則》第9條第2款可以理解為：下級檢察機關的檢察官可以代表上級檢察機關並以“檢察官”名義辦理案件，不需要降格以“檢察官助理”的身份參與辦案。對於這一情形，檢察機關予以詮釋：“調用檢察人員的決定書應當明確被調用檢察人員的法律身份和辦理案件的職責權限，被調用的檢察人員屬於員額檢察官的，根據辦案需要可以代表承辦案件的人民檢察院以檢察官的身份履行該案件出席法庭支持公訴等檢察職責。”這裡提到的調用檢察人員的決定書應當明確被調用檢察人員的法律身份和辦理案件的職責權限，因為調用的不僅可能是檢察官，而且可能是檢察輔助人員。

在程序上，下級人民檢察院需要調用其他人民檢察院的檢察人員辦理案件的，應當報請上級人民檢察院作出決定。上級人民檢察院調用檢察人員，應當以書面形式作出決定，分別送達承辦案件的人民檢察院和被調用檢察人員所在的人民檢察院。然而，這一決定屬於檢察系統內部調用檢察官的決定，該決定書是否發生對外效力，尚不明確。另外，代表辦案的人民檢察院履行出庭支持公訴等檢察職責，是否應由該院檢察長進行指派，也需要進一步明確。對此，筆者認為，應當選擇以下兩種做法作出規範：一是上級人民檢察院調用檢察官的決定書，具有對內效力，指派檢察官進行出庭支持公訴等，應當根據人民檢察院訴訟規範，另外出具《派員出席法庭通知書》並向人民法院送達，以明確被調用的檢察官代表特定檢察院參與審判活動的資格；需要作出說明的，可以根據上級人民檢察院調用決定書說明異地異級調用指派的情況。二是上級人民檢察院調用檢察官的決定書，具有對外效力，在代表辦理案件的人民檢察院履行檢察職責時，以決定書為指派檢察官進行出庭支持公訴等的依據，為此該決定書應當向人民法院移送，以明確被調用的檢察官代表檢察院參與審判活動的資格，需要代表檢察院參與其他訴訟活動的，第一次履行職務時也應向其他機關送達調用決定書。在以上兩種做法中，如果沒有明確以哪一種做法作為實踐做法，筆者認為，應當以第一種做法開展訴訟活動為宜。在司法實踐中，曾經出現過上級檢察機關決定將共同犯罪案件拆分並指派本院檢察官代表下級檢察機關履行提起公訴等檢察職責，下級人民檢察院特別任命該檢察官為本院的“助理檢察員”並指派其出庭支持公訴，這就出現了下級檢察機關任命上級檢察機關具有檢察官身份的檢察人員為下級人民檢察院“助理檢察員”的現象。下級檢察機關的司法轄區包含在上級檢察機關的司法轄區之內，上級檢察機關的檢察官履行職務的通常範圍包含下級檢察機關的司法轄區，在這個範圍內有履行職務的資格，到轄區內下級檢察機關並代表其履行職務反而沒有了檢察官資格，並不適當。很顯然，這一臨時、就低任命的做法也無必要。好在2019年4月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議修訂的《中華人民共和國檢察官法》已經取消了“助理檢察員”的稱謂，臨時任命“助理檢察員”已經不再有法律依據。

辦案中的指令迴避由誰作出決定，也是一個需要解決的問題。筆者認為，應當以案件所屬為判斷依據。異地異級調用檢察官，這些檢察官代表的是案件所屬的檢察院，應以實際辦案機關的檢察長或者檢察委員會為迴避的決定機關；如為同級檢察機關的檢察長代表辦案檢察機關履行職務，應當由實際辦案機關的檢察委員會作為迴避的決定機關；如有上級檢察機關的檢察長被調用到下級辦案的特殊情況，可以由調派他的上級檢察機關的檢察長或者檢察委員會決定其是否迴避。對於這些技術性問題，有必要通過最高人民檢察院修訂《規則》或者制定專門指導異地異級調派檢察官的規範來加以解決，為檢察機關實際辦案提供執行依據。

總之，異地異級調用檢察官辦案，是司法實踐中一個有爭議的問題，由這一問題產生的需要澄清的觀點值得認真分析。筆者認為，這一做法有着法律依據和實際需求，並無違憲之虞，也無損於人民代表大會選舉、任命制度，符合檢察體制特性和檢察官身份屬性。人民檢察院調用精兵強將組成公訴團隊承擔控訴職能，與辯護方優選國內能言善辯的律師組成辯護團隊一樣，屬於一方人員配置的範疇，目的是增強舉證和辯論能力，提高公訴水平，不妨礙程序法設定的訴訟原則、制度與規則以及辯護方各種訴訟權利的行使，也沒有為控訴方增添法定權力以外的任何特殊權力。因此，筆者認為，此舉並無程序公正方面的問題，也不損害法律職業倫理，未改變訴訟結構。

（因篇幅較長，已略去原文注釋。）

來源：《政治與法律》2021年第9期

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