台灣農業經營主體的培育發展經驗與借鑒

摘要：近60年來,台灣以家庭農場為主體的農業經營模式,隨着農村社會的變遷而不斷演變發展,在農地集約經營、農會金融組織、農業產銷組織與農業社會化服務體系等安排上,逐漸形成了以核心家庭農戶(場)為主體的合作化現代農業經營體制,逐步實現了農業經營的專業化分工和規模化生產,既達到了農業外部效應內部化,又發揮了小農經營的最大效率。借鑒台灣農業經營主體培育的經驗,大陸應進一步加強農地制度創新、農業新型經營主體培育、農地流轉制度改革、農村金融信貸創新,並加快完善農業社會化公共服務體系和農業科技推廣應用體系。

近60年來, 台灣地區農業生產經營模式的不斷創新, 在引導農業發展中發揮了重要作用, 並逐漸形成了以家庭農場 (自耕農) 為主體、以多元化功能的農民組織建設為依託、以“核心農戶+農業產銷班”為核心的生產經營主體構建模式, 並在公共政策和社會化服務體系的支持下日臻完善, 提升了農業經營效率, 較好適應了現代農業、富麗農村發展的需求。總體而言, 台灣“核心農戶”的內涵與近年來大陸學者廣泛探討的現代農業經營主體、新型農民等概念有較大相似性、一致性, 探析台灣現代農業經營主體培育發展的經驗和政策措施。對於促進大陸新型農業經營主體的發展有借鑒價值和現實需求。

一、台灣農業經營主體的階段調適與形成發展

從政策演變上看, 台灣現代農業經營主體的形成主要經歷三個不同的經濟發展階段, 其現代農業經營主體的培育, 需要從土地改革、合作化理念、核心農戶形成等過程中逐漸培育、完善。

(一) 工業化初期, 以家庭小農場為核心的家庭經營 (1953~1968年)

在工業化初期, 台灣實現“以農業培養工業”的總體經濟策略, 對農業的主要需求是提供低價且充足的農產品, 調動農民積極性、提高農產品產量成為主要政策目標。為此, 實行了“耕者有其田”的“第一次土地改革”政策, 通過地權的重新分配, 造就了台灣以家庭小農場為核心的農業經營主體。此後, 台灣工商經濟快速發展拉動農業勞動力向非農轉移, 家庭小農場兼業化程度進一步加劇。1965年, 耕地面積小於0.5公頃的小農場佔總農戶比例高達58.8%, 自耕農僅佔39.8%、兼業農佔60.2%, 家庭農場出現多元化的代耕代營式經營。

(二) 經濟結構轉型期, 以組織化為特徵的合作規模經營 (1969~1980年)

1960年代末期, 台灣步入經濟結構轉型的工業化中期, 以農業為主的經濟形態轉向以工商業為主的經濟形態, 經濟政策從“擠壓農業”轉向“扶持農業”, 政府對農業產銷的行政干預逐步退出市場, 但農業規模效益低、農村勞動力加快向工商業轉移, 出現粗放經營。為提高農家經營效率, 1968年, 台灣開始推進“第二次土地改革”, 重點推進以土地平整、地權交換、水電路配套為核心的“農地重劃”政策, 基本實現各丘塊農田直接臨路、直接灌溉、直接排水。同時, 在不影響土地所有權的前提下, 鼓勵以毗連的土地10公頃~20公頃、10-30戶農戶為規模組織共同經營班, 開展“共同經營”“委託代耕”“合作經營”“公司經營”“租賃經營”等農業經營模式, 60%以上家庭農場參與了農業經營新形態。另有一些農戶參與了合作農場、合作社、生產專業區等經營模式。合作式規模經營逐漸興起, 解決了農戶土地零碎分割、分散經營等問題。

(三) 後工業化時期, 以核心農民、產銷班為核心的現代農場經營主體 (1981年迄今)

1980年代後, 台灣進入後工業化時期, 農業政策目標由過去重視農產品“量”的增加轉向農業總體“質”的提升, 更加重視農民生活水平的提高、農村環境的改善, 以實現“生產、生活與生態”的良性循環。1984年提出“加速農業升級、發展精緻農業”政策, 農業經營主體培育目標確定為培養8萬名懂技術、會經營、善管理的“核心農民”, 並帶動周邊農戶的共同發展。在政策措施上, 鼓勵核心農戶購地、租地, 形成“適度規模” (水田3公頃) , 其目標是使家庭經營者基本達到與非農經營者的收入平衡。農村原有多樣化的“共同經營”組織也逐步被以核心農戶為主導的“產銷班”組織所取代。“產銷班”農業政策和實踐的成功運作也成為台灣農業經營主體培育、完善與發展的標誌, 並成為這一時期最為重要且影響至今的台灣農業生產經營方向。

二、台灣現代農業經營主體的組織形式與組織特徵

(一) 以“共同經營”和“委託經營”為代表的家庭小農場合作經營

從1960年代起, 台灣開始推動共同作業經營方式, 1979年擬定《農地委託經營代耕實施辦法》和《家庭農場共同經營實施辦法》, 把組織“共同經營”和“委託經營”作為集中農戶零散土地、擴大家庭農場經營規模的重要政策方向。“共同經營”是組織10-30戶農戶合夥對整地、插秧、收割、保管、運銷等生產和買賣環節進行共同協作, 或其中某環節由各戶自行負責的一種組織;“委託經營”包括代耕式、合夥式、租佃式三種形式。在委託人將土地交給受委託人耕種的基礎上, “代耕式”是依照契約收取工資, “合夥式”是雙方訂立成本及收益分擔的責任契約, “租佃式”是委託人只收取定額的土地租金。

這種通過組織的力量聯合小農場為大農場的經營形式, 主要特徵:一是將生產環節部分或者全部作業集中經營, 農產品收益由農戶所有, 經營成本按實際分攤;二是實施專業化分工, 即通過生產環節分工, 實現農產品生產過程的專業分工、合作, 降低成本、增加收入。三是實施農產品生產合作經營和共同運銷, 降低運銷成本、增加市場銷售收入。據調查, 當時參加或辦理委託經營的農戶約佔13%、共同經營約佔25%、水田地區實施委託代耕的農戶約佔20%。

(二) 以“合作社”為代表的農業合作經營

1974年“改進台灣省各級農會暫行辦法”解除了對合作農場的限制。此後, 先後核定“輔導農業合作社場改善經營管理計劃”“輔導合作農場推行合作經營計劃”“輔導農業合作社場加強經營管理計劃”等, 推進了農業合作社場發展, 農業合作事業再現生機。迄今, 已形成了一個較為龐大、完整的組織體系, 成為台灣農業經營的主要形式。其主要包括農業合作社、合作農場、農產專業區等不同形式的合作經營組織。其共性是基於共同需要與合作意願, 以平等原則, 在互助組織的基礎上, 用合作經營的方法, 達成降低成本、提高經營效率及增加競爭力的目的。其主要形式是合作社場。依經營型態, 可分為專營性的農業合作社和兼營性的合作農場:“專營”主要包括生產專營和銷售專營, 一般以“銷售專營”為最多, 包括銷售生產資料和農產品運銷;“兼營”主要是指對生產全部或多環節包括產前、產中、產後的經營。

1. 合作社、聯合社、聯合社之聯合社

“合作社”主要辦理農業生產資料供給、農產品生產加工與運銷、農業機械設備利用與農業勞動等組織業務, 通過農業合作體系, 增進農業經營效益。“聯合社”是合作社間的聯合, “聯合社之聯合社”則是聯合社的再聯合。截止2014年, 台灣農業生產合作社計有683家, 其中單位社676家、聯合社7家, 社員61672人。此外, 還有數量眾多的農產品運銷合作社、聯合社, 如台灣省青果運銷合作社社員總計達63811人, 台灣區農業合作社聯合社有580個合作社參加, 果菜運銷合作社聯合社有99個合作社參加, 養豬生產合作社聯合社有58個合作社參加。這些運銷合作社、聯合社, 通過股份合作, 有力促進了漁類、果菜、毛豬、盆花、茶葉、蔬果、花卉、畜產等農產品的運銷合作事業。

2. 依合作社規章設立的合作農場

合作農場的經營方式主要是利用合作經營形式, 把部分場員或有可能成為場員的農民不願或無力經營的耕地, 交給合作農場經營, 由全體場員負責所有的作業費用, 並分享全部的產品收穫物。在不變更場員土地所有權的情況下, 合作農場成為台灣基層農村的生產、運銷、供給、利用等農業合作的重要組織。據調查, 台灣合作農場幾乎都為分耕分營, 合作農場平均經營面積達100公頃以上, 經營耕地總面積大約維持在2.4-3萬公頃之間, 約佔台灣耕地總面積的3%左右。這種經營生產成本較低, 約可增加30%左右的凈收益。截止2014年, 台灣農業合作社場會數225, 其中農場數223個、聯合會社2個。其特點: (1) 合作農場具有法人地位, 有法令、規章以維護場員利益; (2) 土地的所有權與經營權分離, 農民仍擁有土地所有權, 經營權屬於合作農場; (3) 合作農場實施共同作業如大規模機械化合作經營。

3. 農產專業區

設置農業生產專業區的基本構思是依據區位或區段的發展潛力, 如作物分布、地理環城條件、市場需要等, 分設各類專業區。專業區的共同特點是生產專業化, 每個專業區專門生產一種或幾種特定的農產品。各區內除產銷公共設施的投資建設外, 由政府輔導家庭小農場參加共同作業, 並配合推進農業機械化作業, 及土地重劃、水利興設、產品分級處理及倉儲運銷設備等, 以擴大經營規模, 形成產業集聚。專業區的原有類型主要有雜糧作物生產區、特用外銷作物生產區、農牧綜合經營區等。“農業生產區”一般以200公頃為組織範圍, 由鄰近的若干小型共同經營班聯合組織而成, 實際上是一種規模較大的亦農亦商、產銷結合的聯營組織。截止2014年, 台灣稻米產銷專區及花卉、蔬果外銷專區總生產面積26302公頃, 屏東農業生物科技園區與台灣蘭花生物科技園區營運生產廠商有75家及63家。至2016年, 台灣已規劃北中南東共四個集團產區, 推動協作產銷合作經營, 預計2020年雜糧種植面積預計達10萬公頃。

(三) 以“產銷班”為代表的產銷一體化、企業化經營

台灣農業產銷班的前身是1952年鄉鎮農會下設的以傳播播種新知識與技術為目的的“農事研究班”。此後幾經改變, 1985年更名為“共同經營班”, 1992年出台的“農業產銷經營班整合登記要件及輔導措施”正式定名為“農業產銷班”。1994年, 開始執行“整合核心農民組織及輔導計劃”, 辦理了蔬菜、水果、花卉、養殖水產品、毛豬、肉雞、蛋雞等7項重要產銷經營組織的清查、登記、建檔、更新、教育訓練及評估等工作。1995年實施七大產業產銷班整合輔導, 將產銷班種類增加到16類, 且積極輔導具有企業經營理念的產銷班。農業產銷班逐漸走向企業化經營。農業產銷班由早期的教育性、勞力結合性與綜合性共同經營團體, 轉化為綜合性、專業性與企業化的產銷組織。2001年12月台灣出台了“農業產銷組織輔導辦法”, 加強輔導農業產銷班組織企業化、信息化及制度化。2004年9月發布施行“農業產銷班設立暨輔導辦法”, 包括產銷技術、企業經營管理、人才培育、信息系統應用、建立品牌與營銷通路, 以及貸款融資協助等。其願景是培養具有企業化經營管理思考能力的農民, 推行產銷班企業化經營管理, 提升農業經營效益, 促進農業永續發展。

農業產銷班因參與共同作業程度不同, 其組織運作類型可區分為6個: (1) 共同研究型:結合鄰近相同興趣之農民, 共同研究經營管理技術、分享知識等。 (2) 共同採購型:產銷班所需的產銷生產資料或設備, 實行共同採購以降低採購價格、運輸費用等, 達到節省成本之目的。 (3) 資源共享型:由產銷班購置共同設備或設施, 提供班員共同利用, 或訂定人工交換制度等, 以提高家庭小農場班員的經營效率。 (4) 共同營銷型:即集合全班產品貨源, 辦理共同運銷、共同分級選別、共同計價、電子網絡營銷等制度, 提升市場議價與銷售能力, 達到提高產品售價或穩定價格。 (5) 共同經營型:投資興辦共同經營事業, 由班員共同參與或出資經營, 共同分享利潤及承擔風險。 (6) 多角化經營型。產銷班有時同時兼具多種類型運作, 或進行多角化經營以提高班員收益。

(四) 以“小地主大佃農”為特點的新農業經營形態

為引進青年農民, 台灣於2008年開始進行“小地主大佃農”政策規劃, 並選取10個試辦區, 總結經驗後自2009年5月起推動“小地主大佃農”政策, 由擁有土地所有權的農民 (小地主) 通過出租方式, 把土地租給有耕作能力、年輕專業的承租人 (包括專業農民、產銷班、農會、合作社或農企業公司等大佃農) 。其主要特點: (1) 採取契約自由化原則自行約定使用權的轉讓, 推動精緻化、經濟化的規模經營。 (2) 通過鄉鎮農會“一次付租、分年償還”一次性代付長期租金, 再由大佃農分年償還。並輔以政策性農地租金和經營租金貸款措施, 提供項目融資優惠貸款利息補貼, 使大佃農能以較低價格取得農地並進行整合經營, 大幅降低土地租金和營運資金負擔, 增強擴大規模經營的意願。 (3) 創建農地銀行作為中介服務平台, 以鄉鎮農會為專責管理機構, 強化農地銀行為農地租賃雙方提供信息服務、協商服務、交易服務等管理功能, 並配合農政單位監督和檢查農地違規利用行為, 通過系統化信息減低農地交易的監督和執行成本。

在政策上, 台灣“農委會”配套推出一系列補助措施, 為已承租農地的農民提供環境改善補助、產銷設施補助、企業化經營管理輔導及健康安全農產品生產驗證輔導與補助等。如技術研發、產銷整合、品牌打造、農民學院及青農輔導等。僅2016年, 即提供政策性農業項目貸款263.91億元 (新台幣, 下同) , 作為4.41萬名“佃農”的農業經營資金, 推動“青年從農創業貸款”及“農民組織及農企業產銷經營及研發創新貸款”等;並利用農業信用保證機制協助3萬名“佃農”順利取得農業融資205億元。從實施成效看, 截止2013年, 承租的大佃農增至1578人, 大佃農平均耕作面積8.4公頃, 為平均農戶面積的7倍。大佃農平均年齡42歲, 較農民平均年齡下降20歲, 顯現農業新經營者結構年輕化及擴大經營規模的目標, 已初具成效。

(五) 以“農會”為代表的綜合性、多功能的企業化組織經營

農會、漁會、農田水利會是台灣分布最廣、影響力最大的農民組織, 也是與“土地改革”相提並論作為農業發展的兩大重要成功因素。以台灣農會為例, 主要從事公益性推廣事業、經營性經濟實體和農村金融服務活動, 具有農業推廣、供銷、信用及家畜保險幾大業務功能。從經濟功能上講, 通過建立農產品批發市場和組織共同運銷、提供生產資料和金融服務產品、建立直屬農產品加工銷售機構等方式, 協助農業經營者開拓產銷業務, 成為農業經營主體培育的重要補充和組織化的綜合性農業經營主體。農會、漁會、農田水利會也成為為家庭小農場提供產前、產中、產後綜合性服務的農民團體。截至2013年底, 台灣共有各級農會302個, 會員190.95萬人、農事小組4815個;漁會40個, 會員426758人;農田水利會17個、會員151.93萬人、水利小組3477個、水利作業班11622個。據調查, 經由農漁會等農民組織營銷的果菜佔全台總流通量的53%, 其中經過農產品批發市場交易的果菜佔全台果菜批發市場總流通的87%。

三、台灣現代農業經營主體培育發展的策略及啟示

(一) 土地政策變革是推進現代農業經營主體的制度基礎

台灣的農地制度改革歷經三個不同的經濟結構演變階段, 既是經濟發展的要求, 也為農業現代化過程中農業經營主體的培育、發展奠定基礎。農地改革旨在適應提高台灣農業生產力水平、農業經營效率的農地經營制度變革的需要。以“耕者有其田”為核心的第一次農地改革, 通過土地所有權“化整為零”等舉措, 培育了家庭小農場、調動了農民生產積極性;以“農地重劃、規模經營”為中心的“第二次土地改革”, 則通過農地重劃、共同經營、合作經營等政策引導零碎地塊、農地經營權“化零為整”, 促進農業規模化、合作化經營, 着重解決了工業化中期的小農經營與大市場的矛盾, 並提高機械化生產水平, 引導傳統農業向現代農業轉變;以引導發展“核心農民”、“小地主大佃農”為標誌的現階段農地改革核心, 則是放寬農地管制, 有計劃地釋放農地, 以滿足農業產業轉型和工商業發展用地的需要, 推進農地向實際農業經營者集中。

大陸土地流轉難問題, 與台灣有相通之處, 台灣農地政策改革的經驗值得借鑒。大陸培育新型農業經營主體要及時解決農村勞動力非農轉移後的實際困境, 積極探索農村土地所有權、承包權、經營權之間“三權分立”機制。一是推進農地轉包、轉讓、互換、出租、入股、抵押等多種形式的農用地流轉機制, 引導土地經營權向專業大戶、核心農場轉移;二是積極探索有限制、有目的開放農地, 引進工商業資本, 實施企業化、集約化的現代農業發展途徑;三是着重借鑒台灣土地銀行模式, 構建新型農地合作、委託和租賃等經營的流轉保障制度與農地權益保障機制。

(二) 農業經營主體的構建模式不盡相同, 但其核心均是實現農業外部效應內部化

從發展形式來看, 台灣摸索出了多種適宜農業規模化經營發展的農業經營主體, 包括農會等農民團體、合作社、合作農場、農業產銷班等, 而且其不同時期的農業生產經營模式也表現出不同的時代特點, 但就其實質核心看, 各模式都是圍繞彌補小農經營的缺陷而構建的, 有效地幫助和組織農戶實現了專業化生產和規模化經營。其最大的特點就是:以家庭小農經營為基礎, 在鄉鎮農 (漁) 民組織體系的引導支持下, 通過多元化的組織方式, 針對農業產前、產中、產後不同環節, 構建專業化分工和合作化經營, 實現交易過程內部化以降低交易費用和減少不確定性, 並通過規模經濟消化吸收外部性成本, 既實現了農業外部效應內部化, 又發揮了小農經營的最大效率。

兩岸都是以小農經營為基礎。從大陸看, 現有農民專業化合作組織形式上仍以單一合作社為主要形式, 且組織鬆散、規模小;產業類型主要集中在種、養生產和代銷代購上, 而加工、運輸等服務性產業分布較少, 資金融通、品牌建設、市場營銷的合作組織更少;功能實現上, 尚未形成有效的內部合作機制和產、供、銷綜合服務體系, 難以實現產業鏈的環節銜接和農產品潛在價值的挖掘和集約化、品牌化增值。為此, 一要借鑒台灣經驗, 建立多元化的新型經營主體, 並通過政策支持, 促進各主體內部、主體之間的產業鏈條建設, 尤其是內部服務機制和外部產銷綜合體系, 逐步實現企業化經營;二要特別注重經營主體領頭人的生產技術、經營管理、市場營銷等職業經營能力培訓, 以人為本, 搭建經營主體內部及其與社會化服務體系的規範化、制度化機制;三是通過政策引導, 增加對新型經營主體薄弱產業鏈環節的創業補助和貸款支持, 逐漸建立起每個環節相對應的合作組織, 建立契約式的全產業鏈緊密聯合, 降低內部交易費用, 提升外部規模經濟, 解決小農戶與大市場的矛盾。

(三) 農業金融制度改革是促進農業經營主體生產資本形成與集聚的重要政策工具

台灣依據農業金融政策, 各鄉鎮農會都設有自己的信用部, 並由政府及各級農、漁會出資設立農業金庫。農會信用部業務包括收受轉存款、資金融通等, 並通過財政補貼, 對農業貸款實行較低利率。農業金庫業務則包括重大農業建設融資、政府農業項目融資、配合農漁會的農林漁牧融資等。上述二者形成農村金融構架, 構成了台灣農業金融改革的核心體系。對農業金融機構發放農業貸款的比例也通過相應規則嚴格規定, 合作金庫、土地銀行、農民銀行的農業放款比例須分別達27%、30%、60%, 而農漁會信用社的農業放款比例甚至須達到85%。從本質上講, 農會信用部是政府、農會出資組建的合作金融銀行, 對整個農業的資金鏈發揮公益性服務作用。台灣現有農漁會信用部302家, 包括農會信用部277家, 漁會信用部25家。此外, 針對各鄉鎮農會及其信用部體系均為獨立法人, 自負盈虧、規模效益低、競爭風險大、經營範圍受限制、面臨激烈競爭和市場飽和衝擊等問題, 台灣當局由相關政務、財政、金融部門等合作捐資, 先後成立財團法人———“農業信用保證基金”和“中央存款保險公司”, 實施農業信用保證制度, 前者提供貸款信用擔保, 後者為農業金融機構提供貸款安全保障和資金保障。

從實施效果看, 近30年來, 台灣包括財政資金資助、政策性農貸、涉農金融機構等提供的農貸, 有效地提高了農貸供給的規模與效率, 保證了農業發展對資金的需求, 解決了農業發展的後顧之憂。農業信用保證制度在增強農民受信能力、分散農業貸款機構的貸款風險、保證農業貸款機構的債權安全等方面發揮了重要作用。從大陸看, 必須進一步推進農村合作金融改革。一是逐漸構建以家庭農場主、專業大戶為主體的農業金融合作組織, 並通過相關政策規範其農業放款比例, “農資農用”, 為基層農業經營主體提供融資支持;二是改革農村信用社, 擴大家庭農場主直接參与的農村信用合作社建設規模, 突出引導農村信用金融合作支持現代農業經營的信貸能力;三是依託政府財政、政策銀行和商業銀行, 逐步建立靈活高效的農業融資保障體系, 緩解新型農業經營主體融資難的問題。

(四) 政府要承擔合作社企業家的角色, 並與基層農民組織共同構建農業經營主體及社會化服務體系

日本學者於1961年根據熊彼特的創新理論率先提出“政府合作社企業家的角色”, “企業家”即指能夠主導並且高效配置農業的各種生產要素。台灣在農業經營主體及農業社會化服務體系的政策安排上, 也具有層次分明、功能完善、結構合理的特點。其政府角色主要包括:輔導建立農民組織, 並加強農民教育, 以及輔導農民改善經營管理方式、耕作方法、機械使用方法;作為農業科技計劃與研發的主要投資者, 並提供生產資料、機械補貼和優惠貸款, 推動技術改良和先進生產資料的應用;根據生產區域和銷售區域特點, 主導批發零售市場體系的建設, 規範和管理要素市場和產品市場。鄉鎮農 (漁) 會、水利會和合作社等農民組織的現代改造, 則是由政府注資、自上而下推行並賦予其合作金融權利而發展起來, 並通過組織農業產銷班、產銷策略聯盟及其他合作經濟組織等農業經營模式及市場管理模式創新, 成為農業科技推廣、農產品產地批發和銷售批發市場的主要體系, 形成適當經濟距離, 統籌安排農產品交易時間和交易貨量等, 有效節約了農民和農民組織的產品交易成本。大陸發展農業經營主體, 也應積極發揮政府合作社企業家的角色:一是通過政策扶持與法律保障, 創造良好的外部環境;二是以農民利益為出發點, 加強頂層設計, 規範生產經營行為的同時, 充分發揮農民的自主性;三是整合財政支農資金, 直接投向綜合性、規範化農業經營主體, 或提供低息貸款、擴大農業保險、理財等服務;四是政府要發揮主導作用和全方位扶持, 引導、確定多形式、多元化、合作化的社會化服務組織及民主管理制度建設, 農民作為主體, 通過合作社來追求其自身的利益;五是積極通過特許農業社會化服務組織建立村鎮銀行等農業金融機構, 並規定將其獲得利息收益的一定比例用於支持農業經營主體的運營與發展。

綜上所述, 在農業經營主體的培育及政策支持方面, 與台灣相比, 大陸必須通過農村土地、金融、市場、社會化服務等一系列體制、機制的改革創新, 才能更有效地推進新型農業經營主體的構建與培育, 進而提高農業經營效率。

作者：曾玉榮 許文興

來源：亞太經濟2017年06期