東風吹來滿眼春——一名首都行政法官關於行政審判30年的悟與思

作者簡介

劉行，男，漢族，1975年出生，中共黨員，法學博士，北京市高級法院行政庭副庭長，承辦了涉“8·16”光大證券烏龍指事件的楊劍波訴中國證監會行政處罰和市場禁入案等一批有影響的重大、疑難、複雜行政案件。撰寫的行政判決書曾獲全國法院行政審判優秀裁判文書一等獎，執筆起草的《國有土地上房屋徵收與補償行政案件疑難法律問題調研報告》獲全國法院行政審判優秀調研成果一等獎；執筆起草北京市法院《關於審理政府信息公開案件若干問題的解答》和《關於為首都生態文明和城鄉環境建設提供司法保障的若干意見》，為相關類型案件的審理提供規範指引。出版專著《行政審判依據》，合著《行政機關信息公開敗訴案例判解研究》，發表法律隨筆、時評二百餘篇。兩次榮立個人三等功，獲“全國法院辦案標兵”等榮譽稱號，並開設個人公眾號“行往法治”。

2017年，註定是不平凡的一年。這一年，是共和國發展歷程中的重要一年，也是首都法院開展行政審判工作的第30個年頭。這一年10月1日，是共和國的第68個生日，也是新中國行政訴訟法施行27周年的紀念日。在這特別的年度，特別的日子，作為共和國首都的一名行政法官，總覺得應該寫些什麼。還好，無需思來想去，“從歷史走向未來”的主題便自然躍入腦海。本文立足首都行政審判30年的發展脈絡，努力尋找行政審判的發展軌跡，以更好的理解行政審判的來路和去處。

階段論

20世紀70年代末80年代初，新中國法制建設迎來了發展的春天，行政訴訟制度也初創於那個充滿理想和激情的年代。迄今，首都法院開展行政審判工作已整整30個年頭，獨立完整的行政訴訟制度的建立和運行，也已經27年。30年，首都行政審判從無到有，由小到大；30年，共和國公民權利保障事業蓬勃發展；30年，國家治理方略和法治政府建設實現了歷史性飛躍；30年，首都行政法官勇於擔當，用熱血與智慧，書寫了靚麗的畫卷。

一是從無到有階段，大約是1982年到1990年10月1日行政訴訟法實施之前的時間。應當說，在我國，行政訴訟絕對是個舶來品，儘管北洋軍閥政府和國民政府時期就有早期的行政訴訟制度，但真正實現新中國行政訴訟歷史性跨越的，無疑是伴隨着十一屆三中全會的東風，在1982年試行的民事訴訟法中寫下看似輕描淡寫、實則濃墨重彩的一筆。儘管只是試行，儘管只是參照，儘管在當時的環境下，案件數更是鳳毛麟角，但並不影響這一制度破繭而出的歷史意義，不僅填補了制度空白，更是掀開了控制權力、保護公民權利的新篇章。經過觀念、制度和組織上的精心準備，1987年左右，北京全市各級法院紛紛組建專門的行政審判庭，專門審理行政案件。北京市高級法院行政審判庭就組建於當年的5月份，也成為首都法院實際開展行政審判工作的重要標誌。這期間，首都法院第一起以判決方式結案的行政案件，是1987年門頭溝法院受理的王某某訴治安行政處罰案，實現了對行政行為實體審查的零突破。這期間，首都法院開出的行政機關第一份敗訴判決，同樣是門頭溝法院審理的，1988年吳某某訴規劃局案，法院判決撤銷行政決定。這期間，由於試行的定位，以及當時法制條件的制約，行政訴訟還不是常態化普遍化的制度運作，但劃時代的歷史意義和價值，已得到了一定的彰顯。

二是由小到大階段，大約從1990年到本世紀初左右的時間段。1990年10月1日行政訴訟法的正式施行，成為新中國民主法制建設歷史上重要的里程碑，標誌着行政訴訟制度成為與民事訴訟、刑事訴訟制度並列的三大訴訟制度之一。這一時期，是行政審判摸着石頭過河，開口小步走的階段。特別是在行政權力主導、公民權利意識不夠解放、司法尚不夠堅挺和成熟的時代背景下，公民不敢告、不願告、不會告的情況較為突出，行政機關不願做被告、不想做被告乃至抵製做被告的情況，也較為普遍，法院不願審理行政案件、不敢審理行政案件、不敢判決行政機關敗訴現象，也並不鮮見。這個時期，首都法院有一批有影響力的案例，有正面的，也有負面的，有積極的，也有發展道路上的困難，折射出制度由小到大成長過程中的艱難。比如那個著名的“本案無被告”案例，行政審判遭遇了某中央國家行政機關的拒絕應訴，結果是法院確認該行政機關無正當理由拒不到庭應訴並依法裁判。這個案件的價值，在於體現首都法院的特色，中央國家行政機關對待行政審判的態度，很大程度上折射出其對待法律的態度，法院對待中央國家行政機關的態度，也在很大程度上折射出司法的品格與成熟度。這個時期，湧現出了許多經典案例，都是首都第一代行政法官的作品，至今仍閃爍着智慧的光芒。比如，1992年宣武區法院審理的洪某訴公安機關行政事實行為案件，在當時的歷史條件下，不僅創造性的把事實行為納入訴訟調整範圍，而且開創性的適用了當時法律和制度框架之外的確認判決，確認行政行為違法，彌補了法律的漏洞，該判決方式直至八年後方為司法解釋所吸納，該案更為耀眼的價值，在於還判決行政機關賠償原告600元的精神損害，要知道當時國家賠償法尚未出台，民事精神損害賠償都還爭論不休尚未進入法院判決，行政侵權精神損害賠償，居然一判就是600元。這些在今天看來，都是非常難能可貴的，在當時的條件下，突破性更加可想而知。這期間，還有法律圈耳熟能詳的田永訴北京科技大學案，至今仍有巨大的理論和現實意義。當然，這一時段，行政審判畢竟剛剛起步，受影響和制約的因素還比較多，遺憾也在所難免，比如，劉某某訴北京大學授予博士學位案，就是屢被提及的案例，其中理論、制度和實踐的紛繁複雜、激烈博弈，堪稱是行政審判發展的縮影。

三是由弱漸強階段，主要是2000年最高法院頒布“98條”司法解釋，到2014年行政訴訟制度修改之前的時間段。經過前十幾年的發展和積累，以2000年最高法院頒布“98條”為標誌，行政審判慢慢由弱小逐漸走向強大。這一期間，依法治國成為國家治理的基本方略。2003年，國家確立建成法治政府的目標；2004年，憲法修改，確立了國家保障尊重和保障人權的原則；2007年，物權法頒布實施，公民權利和政府權力的邊界更加清晰…這一時期，國家行政法制變革加速，2000年，立法法頒布施行；2003年，行政許可法頒布；2011年，行政強製法頒布施行…行政法治的基本制度框架更加健全完善，為行政審判司法審查的發展奠定了更加堅實的基礎。這一時期，首都行政審判新類型案件也層出不窮，隨着國家加入WTO，知識產權、反傾銷反補貼等新類型案件進入行政訴訟程序，商標專利確權類行政案件從此在首都法院行政審判中獨樹一幟。這一時期，行政訴訟制度自身也經歷了巨大的變遷與發展。2000年，“98條”在受案範圍、起訴條件、當事人資格、審查標準等各方面都進行了全方位的發展；2004年，最高法院又發布關於行政案件法律適用問題的會議紀要；2008年，最高法院推出行政案件管轄制度改革；2012年，最高法院開展行政裁執分離制度的探索，等等。所有這些制度變革，都對行政審判工作產生了重大而深遠的影響，使首都法院行政審判工作漸入佳境，也為迎接更加充滿挑戰與希望的變革積蓄了力量。

四是全面提升階段，主要為2014年黨的十八屆四中全會，特別是2015年新行政訴訟法施行以來的這兩年多時間，目前仍在路上。這兩年，時間不算長，但是行政審判的變化卻是非昔日可比。伴隨着國家治理體系和治理能力現代化的推進，行政審判在建設法治國家、法治政府以及公正司法中的地位越來越凸顯。行政訴訟制度變革應運而生，徹底改變了行政審判的傳統生態，也在相當程度上重塑了行政執法的生態。兩年多來，全國法院行政審判面貌一新，首都行政審判更是呈現出新氣象新面貌，變化有很多，篇幅所限不一而足。總的說來，公民權利救濟渠道更加暢通，過去一直糾結行政審判的告狀難問題，隨着立案登記制的實施迎刃而解，當場立案率達到96%左右，相對人維護權利更加容易便捷；司法審查的範圍更加廣泛，監督的力度更大，監督的效果更加明顯，行政機關應訴壓力更大、標準更嚴，實體判決敗訴率在25％左右，相比過去行政敗訴似乎更容易了；行政審判的職能更加彰顯，行政法官的擔當和價值更能得到體現。儘管行政訴訟許多新制度運行中也出現了一些需要注意的新情況新問題，但是，行政審判“東風吹來滿眼春”的好時代無疑已經來臨。

經驗論

30年，對法律制度生根發芽來說，時間並不算太長。國家行政審判制度正式建立，雖然更短，只有27年，但首都行政審判敢為人先，高起點、快發展，實現了30年的跨越式進步。這裡，必然蘊含著一定的內在規律。正是這些規律性的東西，支撐着首都法院行政審判從過去走到今天，相信這些規律也將是首都行政審判走向更加美好明天的重要動力。

一是國家治理方略轉型，是行政審判得以良性發展的根本保證。行政訴訟調整權力與權利的“官民關係”，首都的區位優勢，決定了這裡大機關多、行政審判的壓力和挑戰更大。在我國行政主導的歷史背景下，行政訴訟制度得以產生，雖然不算什麼奇蹟，在當時的條件下其難度也是可想而知的。在一定程度上，行政審判制度的建立和發展，就是國家治理方式轉變的結果和反映。沒有十一屆三中全會後民主化、法制化的推進，治理方式的轉變，就不會催生上世紀80年代的行政訴訟法，同樣，沒有十八大以來國家治國理政新思想新理念的指引，也就沒有行政訴訟制度新的發展契機。由此可見，行政訴訟制度固然有其自身的邏輯和進路，但行政訴訟制度的變革和實踐的發展，無疑是深深鑲嵌在中國社會治理轉型之中的，未來行政訴訟制度的發展情況，在很大程度上也將繫於社會治理方式轉型的範圍、方向與程度。

二是司法體制變革和行政訴訟制度本身的發展，為行政審判健康良性發展提供了制度支撐。司法體制機制改革與行政訴訟制度發展，為行政審判實踐的發展注入了源源不斷的動力。一方面，回溯行政訴訟實踐的發展，幾乎每一次進步，都與當時的司法體制機制改革密切相關。20世紀80年代行政訴訟實踐的“拘謹”，固然與制度剛剛建立需要摸索有關，但卻也帶有那個時代司法功能的烙印。本世紀前十年，行政審判迎來一次大的發展，是與當時審判方式改革密不可分的。如今，行政審判迎來大發展的良機，也與此輪史上最深刻、最動真格的司法體制改革息息相關，特別是跨區劃法院構建以及“由審理者裁判、讓裁判者負責”的改革趨向，直指過去困擾行政審判的癥結性難題。另一方面，首都行政審判30年的發展，每一次躍升，都伴隨着行政訴訟制度本身的巨大變革，2014年新行政訴訟法的修訂，成為新時期全面促進行政訴訟發展的重要引擎。可以說，正是每一次司法體制機制的變革，以及行政訴訟制度本身的發展，在理性化、科學化的道路上夯實了行政審判發展的制度基礎。

三是法學理論研究與實踐創新的互動，是推動首都行政審判良性健康運行的重要力量。首都高等院校集中，法學大家雲集，理論研究土壤深厚，首都行政法官近水樓台先得月的優勢明顯。可以說，我國行政訴訟制度的建立和發展史，首都法院行政審判工的進步史，就是一部理論與實踐互動的歷史。一方面，新中國行政訴訟制度得以建立，就是理論研究推動的結果，特別是在上世紀70年代末80年代初，行政審判實踐根本沒有，正是在理論研究的推動下，才有了1982年依託民事訴訟法試行的行政訴訟，也才在1989年催生了一部改寫中國法治建設歷史的完整的行政訴訟法。而且，此後每一次行政訴訟制度的變革與調整，都無不凝聚着理論研究者的心血與汗水，無不有着理論研究“刀割斧琢”的痕迹。另一方面，行政審判實踐的深入開展，也大大豐富了行政法學理論研究的素材，擴展了研究的視野與效果，大量有創新意義的典型案例為理論研究提供了肥沃的土壤，很多典型案例確立的規則，走進了課堂，走進了教科書。可以說，很多行政法學研究成果，都得益於豐富複雜的行政審判實踐的啟迪。一定程度上可以說，沒有理論研究作指導，行政審判的理性之光不會如此滋潤人心，同樣，沒有行政審判實踐做基礎，理論研究也極易淪為空中樓閣。行政法官與學者的心靈最相近，情懷最相通，必須攜手共進，創造新的輝煌。

四是一代代行政法官的薪火相傳，是首都行政審判事業充滿生機和活力的源泉。往事並不如煙，一份份判決記載着首都行政審判發展的每一個足跡。首都行政審判的30年，不僅收穫了行政審判事業的巨大發展，也鍛造了一支為理想而奮鬥的成熟的行政審判隊伍。如果要用一句話來形容首都行政審判發展的經驗，我首選“人”的因素。一代代行政法官對忠於法律、敢於亮劍、敢於創新、勇於拼搏的首都行政審判優良傳統和精神的傳承，是首都行政審判事業發展的活水源頭。30年來，一代代首都行政法官，作為首都行政審判事業的守護神，審理了一大批行政案件，經歷了太多太多的挑戰，戰勝了太多太多的困難，結出了數不清的碩果。有緊張，也有興奮。有自豪，也有憤怒。有欣喜，也有遺憾。在夾縫中求生存，在鬥爭中求發展，曾是生動的寫照。曾經意氣風發的開拓者，許多如今已兩鬢斑白，變化的是容顏，不變的是追求，始終堅持不懈，全身心投入首都行政審判事業，全身心參與國家法治進程。田永訴北京科技大學案、喬占祥訴鐵道部案、楊劍波訴中國證監會案、於艷茹訴北京大學案等一大批經典案件，定格了行政法官們的姓名與笑容，也見證着國家特別是首都法治建設的進步。如今，首都行政審判事業的接力棒，傳遞到我們手中。我們的使命，就是傳承首都行政法官的優良傳統和作風，並努力發揚光大，為首都行政審判事業的生機與活力貢獻力量。

方向論

雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。首都行政審判不知不覺中走過了30年。回顧過去，是為了更好的走向未來；總結經驗，是為了未來的路走得更加步穩蹄疾。展望未來30年，行政審判在新的起點上，該向何處去？作為薪火相傳接力棒的團隊一員，或許個人的力量微不足道，但職責使命光榮，不容懈怠。

一是有格局。行政審判最講格局。這是因為，行政審判調整公民權利與行政權力的關係，而行政權力與司法權力又涉及國家整個權力分工結構與框架，因而，做好行政審判工作，實現公正審判，需要在權利與權力、權力與權力的格局下把握個案的審查標準和法律適用。行政審判調整個案中的權利與權力關係是基礎，還藉由權利與權力關係調整權力與權力（立法權、行政權與司法權）的關係，在立法主體多元、法律規範多層級的背景下，既維護法制統一，又尊重立法自主權，需要平衡把握；還涉及央地關係的調整，平衡維護中央權威、政令統一、法制統一與發揮地方法治探索和創新積極性的關係；還要在快速轉型的背景下平衡法律與政策的關係。首都法院行政審判功能獨特，疑難複雜新類型案件層出不窮，如何在這些案件中處理好保障權利與監督權力關係，考量的因素往往是多元的、復效的，需要相應的格局和足夠的智慧。如果不站在一定的高度，不在一定格局之下考量法律適用，估計還不能稱之為成熟的、令人信服的、充滿正能量的司法審查，也無法承擔有效保障公民權利、監督行政機關依法行使職權、促進法治政府建設的大任。

二是守平衡。裁判是平衡的藝術。行政審判直接涉及公民個人利益與公共利益，直接涉及行政權與司法權的調整，需要在法律框架內做好公民權利與行政權力、公共利益與個人利益的平衡，這在前面已經述及。其實，行政審判中需要平衡的的不僅是這種外部平衡，即使在公民權利以及行政權力內部，同樣需要平衡。比如，對原告而言，其享有憲法和法律賦予的提起訴訟的權利，獲得公正審判的權利，其同樣應當承擔法律所規定的義務，不可能只享有權利而不承擔義務，否則權利義務就會失衡，也不是法治意義上的權利保障。因此，儘管行政訴訟法立法目的以保障公民、法人和其他組織合法權益為皈依，但在轉型時期也要經由行政訴訟引導公民、法人或其他組織依法、理性、誠信行使訴訟權利，權利義務相平衡才是正道。前不久最高法院發布《關於進一步保護和規範當事人依法行使行政訴權的若干意見》就是針對實踐中的突出問題，提出了保護和規範相平衡的意見。再比如，對行政機關而言，則需要恪守權力與責任的平衡，有權必有責。實踐中行使權力卻不用承擔責任，或者行使很大的權力卻承擔輕描淡寫的責任的情形時有發生，則需要行政法官平衡好這對關係。其實，行政審判中需要平衡的關係還有很多很多，比如公正與效率的永恆主題，還有眼前利益與長遠利益、多數人利益與少數人利益的平衡問題，等等，平衡需要格局，也需要智慧。行政審判要實現質的發展，平衡能力的提升，必不可缺。

三是講規律。規律是事物發展的內在規定性。行政審判調整對象的特殊性與複雜性，決定了規律在審判實踐特別是疑難複雜案件審理中發揮着潛在的決定性的作用。行政審判蘊含的內在規律有很多，既有內部的，也有外部的，既有顯性的，也有隱性的。這裡只講兩方面的規律。一個是與原告有關的，法院與原告之間的關係問題。相對人認為行政機關侵犯其合法權益，依法可以提起訴訟，並不是說行政訴訟是萬能的，當事人訴權必須在法律框架內行使，法院行政審判也必須在法律和規律的支配下履行職能，而且，行政審判解決行政爭議，絕不是當事人不起訴、不上訴、不申訴那麼庸俗和簡單，更不是為了追求讓當事人“滿意”就可以不管不顧法律的標準和底線，而應當是看行政爭議是否在法治框架內給予公正而權威的審理和裁判。第二個是與被告有關的，行政權與司法權之間的關係問題。儘管行政訴訟法立法宗旨條款規定行政審判擔負“監督行政機關依法行使職權”的職責，但這裡的“監督”也是有深刻內涵的，必須恪守司法的謙抑品格，在尊重行政權基礎上強化監督。這是因為，行政機關與司法機關都是國家的法律實施機關，職責分工有別，目標一致，都是為了實施好法律，貫徹好法治，促進社會福祉，理當相互尊重；行政權作為面向未來、主動作為、迎接社會風險挑戰、創造社會就業機會和財富的積極能動權，有其自身的運行規律和邏輯，這些內嵌於行政權內部的本質屬性，需要作為向後、消極被動的司法權予以尊重；還有，在風險時代，在快速轉型時期，行政權的行使充滿了專業性判斷、政策考量和自由裁量，司法對這些領域的監督尤需審慎，只有裁量達到“明顯不當”的程度，才可以依法糾正，而不能過度擴張司法審查的強度和標準，任意限縮行政機關多元化的考量和裁量空間，否則，看似“監督”、“控權”，實則是妨礙行政權的正常運作，也違背行政訴訟制度的初衷。

四是有追求。行政審判的未來，說到底繫於行政法官的職業追求和信仰。行政審判處理的是個案，公正裁判個案的是非曲直，但是，行政法官的視野絕不應當只限於個案，因為行政法官的職責，絕不是法律的自動售貨機，更是社會治理的參與者、推動者。或許實踐中絕大多數案件都可以在個案範圍內得到圓滿解決，但對於有影響力、示範性的疑難複雜新類型案件而言，則需要行政法官放寬視野，既仰望星空，又腳踏實地，在法治格局與框架內找尋公正與效率、理想與現實、自由與秩序的最佳結合點。因而，行政法官的職業追求，首先是面向個案，在法律框架內探尋個案的事實認定和法律適用，化解個案爭議，實現案結事了。但是，僅有面向個案是遠遠不夠的，還需要面向個案爭議背後的人，我們處理案件，看似是在處理糾紛，化解矛盾，實質是塑造爭議背後的人，即通過個案的處理，我們要塑造誠實守信有責的現代公民，因而在處理疑難複雜案件的時候，在考量處理方案的時候，我們需要考量對人們行為規範的指引與供給。再進一步，對於疑難複雜案件，不僅要面向個案法律，面向個案背後的人，還要面向未來，考量行政審判到底需要塑造一個什麼樣的官民關係。之所以說行政審判對法治國家、法治政府、法治社會建設至關重要，之所以說行政審判功能獨特，核心在於行政審判調整公民與政府的關係，行政訴訟的職責和使命，不僅在於釐清規則、分清是非、化解糾紛，更重要的是藉此實現公民與政府的良性互動，促進社會的良善治理。

櫛風沐雨三十載，春華秋實又一程。首都法院行政審判工作走過的30年，是一條上下求索之路，也是一條積跬步以成千里的征途。奔騰向海的河流因為朵朵浪花的凝聚方顯壯觀與美麗，那飛濺的朵朵浪花本身就是一道亮麗的風景線。每一起案件的審判，恰似首都行政審判的浪花，既共同構成了過去30年的美好回憶，又是我們從過去走向未來的盞盞明燈，照亮我們前行的道路。

行往法治，你我並肩。我驕傲，我是首都行政法官！

（作者：劉行 本文原載於作者微信公眾號“行往法治”）